Ce rapport n’aura probablement pas l’impact qu’il aurait pu avoir sans dissolution de l’Assemblée nationale, et législatives anticipées. Mais il aura valeur d’avertissement pour le gouvernement qui sera aux affaires après ce double scrutin. Le rapport de la mission d’information sénatoriale sur la dégradation des finances publiques, dévoilé ce jeudi, pose un diagnostic sévère et implacable sur les erreurs de l’exécutif dans ses textes budgétaires depuis la fin 2023. « Il y a une chose qu’on partage avec l’administration de Bercy, c’est que plus personne ne souhaite voir ça. Nous espérons que c’est la dernière année où nous verrons un sujet de cette nature », a résumé le président de la commission des finances, le socialiste Claude Raynal, alors d’une conférence de presse ce 13 juin.
Les conclusions de la mission d’information transpartisane, lancée en mars après la révision brutale du déficit 2023 de 4,9 % à 5,6 % du PIB, ont été adoptées à l’unanimité la veille, les sénateurs du camp présidentiel (groupes RDPI et Les Indépendants) se sont abstenus. Après deux mois et demi d’auditions et d’étude des notes techniques produites par les services du ministère de l’Économie et des Finances, les sénateurs tirent le constat de carences importances dans l’information que le Parlement est en droit d’attendre, mais aussi de « l’imprudence » dont a fait preuve le gouvernement dans ses prévisions.
Des prévisions de recettes « mal justifiées »
Ce dérapage inédit de plus de 15 milliards d’euros, entre la loi de finances initiale et son exécution, s’explique principalement par des recettes beaucoup plus faibles qu’attendues. Les sénateurs considèrent que les prévisions gouvernementales ont été « mal justifiées » et « imprudentes ». Toutes les grandes recettes y passent : les rentrées de TVA, l’impôt sur le revenu, et surtout, l’impôt sur les sociétés, dont le produit a été anormalement surestimé en avril 2023 dans le cadre du programme de stabilité, après deux années déjà exceptionnelles. Pour la mission sénatoriale, ces montants étaient « destinés à maintenir facialement le niveau de déficit annoncé ». De plus, le gouvernement n’a pas suffisamment pris en compte, selon eux, les difficultés dans l’estimation du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, en raison de l’incertitude liée aux arbitrages des entreprises.
Les sénateurs insistent particulièrement sur le cas de la « contribution sur les rentes infra-marginales » (Crim), cette taxe mise en place pour récupérer une part des superprofits de l’électricité. Son rendement n’a pas du tout été à la hauteur des espérances du gouvernement. Au lieu des 12 milliards escomptés en loi de finances initiale, elle n’a finalement rapporté que 626 millions d’euros à l’État, soit 95 % de moins. Il faut dire que son calcul s’était appuyé sur les prix de l’électricité les plus élevés de l’année 2022. « C’est l’exemple même de ce qu’il ne faut pas faire », a pesté le rapporteur général de la commission des finances, Jean-François Husson (LR).
« Une procrastination coupable »
Voilà pour le tableau de départ. Le rapport met aussi le doigt sur la façon dont le gouvernement a cherché à redresser le tir au cours des dernières semaines de l’année 2023, au fur et à mesure que les prévisions s’assombrissaient. Les sénateurs dépeignent « la procrastination coupable d’un gouvernement qui ne tient pas compte des alertes de son administration ».
La mission sénatoriale fait mention notamment d’une note datée du 1er décembre 2023 dans laquelle la Direction générale des Finances publiques et celle du Budget alertent sur l’existence d’un fort risque sur les recettes de TVA en novembre et décembre. Le 7 décembre, la Direction générale du Trésor anticipe un déficit de 5,2 % du PIB au lieu de 4,9 %, avec une révision à la baisse de 6,2 milliards d’euros des recettes. Ces deux notes étaient encore plus alarmistes que les premières alertes survenues fin octobre. Or, le gouvernement n’a pas tiré les conséquences de ces alertes dans l’examen du budget en modifiant l’article liminaire et l’article d’équilibre du projet de loi de finances.
« Le manque de rigueur du programme de stabilité 2024-2027 et l’absence de projet de loi de finances rectificative ont, de notre point de vue, confirmé que le gouvernement ne prenait pas la pleine mesure de l’enjeu et ne tenait pas suffisamment compte de ce que lui disait son administration », a reproché Jean-François Husson, ce jeudi.
Au-delà du retard à l’allumage et de « l’imprudence » des prévisions, c’est aussi sur les actions de pilotage budgétaire qu’a tiré à boulets rouges la mission sénatoriale. « Les reports de crédits sont utilisés pour réduire le déficit d’une année, tout en augmentant gentiment celui de l’année suivante. Depuis 2020, on dénonce ce phénomène. Il est impératif que le gouvernement mette fin à ces reports de crédit », a enjoint Jean-François Husson.
Le président de la commission des finances dénonce une « opacité budgétaire »
Si les alertes de l’administration sur les risques budgétaires n’ont pas été prises en compte par le gouvernement, celles-ci sont aussi restées inconnues des parlementaires, jusqu’à ce que le rapporteur général du budget au Sénat n’opère son contrôle sur pièces et sur place à Bercy le 21 mars. Ce jeudi, Claude Raynal a dit regretter cette « opacité budgétaire ».
Pour garantir la bonne information du Parlement durant le vote des projets de lois de finances et permettre le contrôle budgétaire, la mission sénatoriale recommande la transmission des notes techniques sur les prévisions de croissance, de recettes ou de déficit, aux présidents des commissions des finances et à leurs deux rapporteurs généraux, « sous une forme sécurisée ». Auditionné le 30 mai, Bruno Le Maire avait lui-même formulé cette proposition.
Cette ouverture n’a pas toutefois pas fait oublier aux cadres de la commission des finances l’entorse du ministre à l’encontre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Après la publication d’un décret annulant 10 milliards d’euros de dépenses, le rapporteur général a écrit au ministre le 21 février pour savoir quel serait le déficit actualisé de 2024. En réponse, gouvernement lui a indiqué que cette information serait donnée dans le programme de stabilité. C’était sans compter sur un document que s’est procuré la mission d’information. « Dans le cadre de nos travaux, nous avons découvert une note du Trésor du 16 février, soit 5 jours avant. L’information, que nous demandions, existait bien, et faisait état d’une prévision de solde à -5,7 % du PIB et non 4,4 % pour 2024 ». Cette alerte n’a d’ailleurs pas empêché le ministre de claironner sur TF1 le 18 février que le déficit serait bien tenu à 4,4 % du PIB. « Cette information n’a pas donc pas été transmise à la commission. Ce n’est ni plus ni moins une violation manifeste de l’article 57 de la LOLF », s’est offusqué Jean-François Husson. En vertu de cet article, un président ou un rapporteur général d’une commission des finances doit pouvoir obtenir tout document demandé concernant les finances publiques. Pour le sénateur de Meurthe-et-Moselle, il s’agit d’un « nouvel exemple » de « rétention d’informations opérée par le gouvernement », une accusation dont le ministre Bruno Le Maire s’est défendu à plusieurs reprises fin mai.
Une proposition de loi organique dans le viseur de la mission sénatoriale
Outre ces transmissions systématiques de notes techniques, sous respect de leur confidentialité, la commission des finances plaide pour d’autres mesures propres à améliorer les futures discussions budgétaires. Elle réclame la publication d’estimations fiscales ou macroéconomiques avec des intervalles de confiance ou des « scénarios alternatifs ». En cas de dépassement de ces intervalles, les commissions seraient saisies « sans délai ».
Les sénateurs veulent aussi imposer la présentation d’un projet de loi de finances rectificative « en cas de modification importante des prévisions » à la base de la loi de finances initiale. Ils défendent par ailleurs un renforcement des prérogatives du Haut conseil des finances publiques, imaginant une nouvelle saisine de cette instance au moment du « recalibrage » du projet de loi de finances en cas de mise à jour des hypothèses de croissance, d’inflation et de déficit.
« Il y a aura un débat entre le nouveau gouvernement et nous-même », prévient Claude Raynal, qui prévoit également « sans doute » une proposition de loi organique pour intégrer les évolutions souhaitées dans la LOLF.
« Les éléments que l’on donne aujourd’hui sont des éléments grandement éclairants quand on entend parler d’audit des comptes », a insisté Jean-François Husson, dans une référence à la proposition formulée par le Rassemblement national. « Ce qui va être important, c’est la manière dont le Parlement et l’exécutif vont, ou non, trouver des modalités d’amélioration du dialogue autour du projet de loi de finances, qui est quand même pour l’essentiel l’heure de vérité. » Au moment où l’incertitude politique n’a jamais été aussi élevée, la commission des finances espère étudier le prochain budget – qui s’annonce particulièrement difficile – avec toute la transparence qu’elle réclame.
