Écartée par Sébastien Lecornu, la « règle d’or budgétaire » est-elle une solution réaliste pour limiter le déficit public ?

La proposition n’a pas franchement plu à Sébastien Lecornu. Fin avril, le Medef suggérait au Premier ministre une « réforme ambitieuse de la procédure budgétaire et de la gouvernance des finances publiques », dans un courrier révélé par Les Echos. Parmi les mesures plébiscitées par l’organisation patronale, la mise en œuvre d’une « règle d’or budgétaire », soit un niveau de déficit maximum inscrit dans la Constitution.

Réponse de Matignon : « Avec une telle règle, à laquelle l’Allemagne vient de renoncer, la gestion du Covid eût été impossible ». Référence aux dizaines, voire centaines, de milliards d’euros versées par l’État aux entreprises durant la pandémie. Bref, l’exécutif n’y donnera pas suite.

1 % de déficit maximum

Les patrons ne sont pourtant pas les seuls à réclamer l’instauration de ce mécanisme de contrainte budgétaire, vieux serpent de mer du droit des finances publiques. En 2011, Nicolas Sarkozy avait enclenché un projet de loi constitutionnelle en ce sens, avant de l’abandonner. Mais l’incapacité récente de la France à repasser sous la barre des 5 % de déficit public (5,1 % du PIB en 2025, après 5,8 % en 2024 et 5,4 % en 2023), comme l’ont fait ses voisins européens, a relancé le débat depuis plusieurs semaines.

Le 26 mars, l’ancien commissaire européen Thierry Breton y est allé de sa proposition dans Le Monde pour « rompre la fuite en avant » et « reprendre le contrôle » : une règle d’or limitant le déficit public à 1 % du PIB à l’horizon 2032, le temps d’assainir progressivement le déficit. « N’y voyons pas une énième norme technique ou un quelconque stratagème pour rassurer Bruxelles. Concevons-la comme un engagement solennel, opposable à tous les gouvernements », prévenait l’ancien ministre des finances sous Jacques Chirac (2005-2007).

« Sans contrainte, on n’y arrivera pas »

Sa tribune intervient alors que les parlementaires, à l’initiative de la présidente de l’Assemblée Yaël Braun-Pivet, réfléchissent à aménager la procédure budgétaire. Un allongement du temps d’examen en séance est notamment sur la table pour s’éviter les conditions de débat chaotiques des deux derniers projets de loi de finances (PLF) et de financement de la Sécurité sociale (PLFSS). D’autant qu’à quelques mois de la présidentielle, au sein d’un hémicycle morcelé, les prochaines discussions budgétaires ne s’annoncent pas plus sereines. Et pas davantage propices aux économies.

C’est ce qui motive le sénateur Vincent Delahaye (Union centriste) à vouloir déposer une proposition de loi constitutionnelle dans les prochaines semaines pour instaurer cette fameuse « règle d’or ». « Il faut une règle qui contraigne les gouvernants à être plus raisonnables, à revenir à un déficit zéro. Sans contrainte, on n’y arrivera pas », justifie l’élu de l’Essonne. Sa formule se veut plus stricte encore que celle de Thierry Breton : imposer un déficit à 0 % chaque année, d’ici « cinq ou six ans ».

« Je pense qu’on pourrait trouver une majorité au Sénat sur une règle d’or », avance le sénateur, qui souhaite encore peaufiner la solidité juridique de son texte avant de le déposer. Mais l’initiative a peu de chance d’aboutir au-delà de la chambre haute. Obtenir un vote favorable des 3/5ème des parlementaires, comme l’exige toute modification constitutionnelle, paraît aujourd’hui improbable.

Une mesure « irréaliste » ?

« L’idée est séduisante, intéressante sur le plan intellectuel et politique, mais je ne la vois pas fonctionner en pratique », nuance Alain Pariente, professeur de droit public à l’Université de Bordeaux. Le juriste, à l’image des objections de Sébastien Lecornu, pointe le caractère « irréaliste » d’une telle mesure en cas de crise type Covid. Lui imagine une contrainte non pas annuelle mais pluriannuelle : « On pourrait obliger l’Etat à lisser l’effort sur trois, quatre ou cinq ans. Dans ce cas-là, on peut imaginer un dérapage budgétaire, à condition que ce dérapage soit compensé ensuite. »

Une souplesse déjà à l’œuvre au niveau européen. Car si le Pacte de stabilité impose normalement aux États de l’Union européenne un déficit inférieur à 3 %, il fait l’objet d’exceptions et ses règles sont régulièrement enfreintes sans véritable conséquence. Placée depuis 2024 en procédure de déficit excessif, la France doit tout de même fournir à la Commission européenne des preuves de ses efforts en matière de réduction de déficit. « Les contraintes européennes, on s’en affranchit facilement », pointe Vincent Delahaye pour justifier « sa » règle d’or à la française.

Les pouvoirs du Conseil constitutionnel en question

Dans tous les cas, « le juriste sait très bien que le droit a ses limites. Comme dans le cas du Pacte de stabilité européen, la règle doit prendre en compte les aléas », explique Alain Pariente.

Pour cause : une stricte application de la règle d’or donnerait au Conseil constitutionnel le pouvoir de retoquer un budget déficitaire. Ce que beaucoup jugent antidémocratiques. « Cela reviendrait à confier au Conseil constitutionnel les clefs de l’arbitrage des choix budgétaires de la Nation, analysent Xavier Cabannes, professeur à l’Université Paris Cité et Aurélien Baudu, professeur à l’Université de Lille. Il n’est pas certain que le Parlement veuille lui confier ainsi les clefs. Il n’est pas certain non plus que le Conseil constitutionnel souhaite les récupérer. »