Le budget de la défense en hausse : une promesse tenue par le gouvernement, mais menacée par l’inflation

On peut voir le verre à moitié vide, ou à moitié plein. Le verre à moitié plein, c’est que la promesse d’une « remontée en puissance des armées françaises » amorcée par la loi de programmation militaire qui planifiait les dépenses de l’Etat pour la période 2019-2025 est – de l’avis général – tenue. Le budget 2023 constituait en effet une « étape importante » de cette planification des dépenses militaires de la France, selon les mots du président de la commission de la Défense au Sénat, Christian Cambon, et « la marche de 3 milliards d’euros supplémentaires est bien franchie » dans le projet de loi de finances pour 2023 présenté par le gouvernement. « Je note que les engagements sont tenus », a déclaré Christian Cambon d’entrée, avant de « bien volontiers en donner acte » à Sébastien Lecornu ainsi qu’au Président de la République. Le ministre de la Défense s’est félicité d’une « parole tenue », avec une augmentation des crédits de plus de 6 % par rapport à 2022 et les fameux 3 milliards d’euros supplémentaires. « C’est une rupture avec le passé, où les lois de programmation n’apparaissaient pas toujours sincères », s’est-il ainsi félicité, « sans esprit polémique. »

>> Pour en savoir plus : « La loi de programmation militaire est très attendue au Sénat, où les élus font part de leur inquiétude »

Une augmentation importante, même dans le contexte international, pour le ministre de la Défense : « Cette première marche permet de nous situer dans le concert des Nations. Les crédits augmentent partout, mais la France n’a pas attendu l’Ukraine pour les augmenter, ce qui nous singularise de nombreux pays de l’Alliance atlantique. » Dans ce budget 2023, l’exécutif a souhaité procéder à quelques « ajustements », en mettant notamment l’accent sur les ressources humaines, alors que le « capacitaire » avait « beaucoup absorbé les crédits supplémentaires », avec notamment 41 % des ressources supplémentaires hors dissuasion consacrées à l’augmentation des équipements en 2022. « Il n’y a pas d’armées sans soldats, sans réservistes et leurs familles. La copie que nous vous présentons au vote est une copie avec 1500 créations de postes dans les Armées, soit autant que les trois précédentes années », a précisé Sébastien Lecornu.

Inflation : « C’est pour nous tous le principal point d’achoppement et de questionnement de ce budget »

Pourtant, le changement de conjoncture économique et géopolitique pourrait bien faire voir le verre à moitié vide sur ces augmentations budgétaires. Parce que si, avec une augmentation successive des budgets militaires depuis 2019, la France avait effectivement enclenché une hausse avant nombre de ses voisins, le conflit ukrainien ainsi que l’inflation pourraient amoindrir la portée de cet effort budgétaire. Comme pour tous les budgets de ministères qui seront présentés au Parlement cette année, les évolutions budgétaires nominales devront être mises au regard de l’inflation. « C’est pour nous tous le principal point d’achoppement et de questionnement de ce budget », a posé d’entrée Christian Cambon. Sébastien Lecornu reconnaît la difficulté : « Il ne faut pas raconter d’histoires. Nous avons franchi cette marche à 3 milliards, mais au moment où l’on se parle, avec l’inflation, nous perdons l’effet d’un milliard. C’est notre problème à tous collectivement, on pourrait poser cette question à tous les ministères. »

Ainsi, le ministre de la Défense propose deux pistes pour atténuer l’effet de l’inflation sur les budgets de l’armée. D’abord, l’article 5 de la loi de programmation militaire permet au gouvernement de revenir au Parlement pour ouvrir des crédits. C’est que qui avait été fait sur les carburants où 50 millions d’euros supplémentaires avaient été débloqués en 2022 quand les crédits de paiement disponibles pour acheter du carburant avaient été épuisés. « Je forme le vœu que cette disposition perdure », a proposé Sébastien Lecornu aux sénateurs. « L’idée est de se dire qu’il ne faut pas créer de rupture d’approvisionnement en Opex [opérations extérieures, ndlr] et on s’est débrouillés, entre le gouvernement et le Parlement, pour avoir cette mécanique qui nous permet de l’éviter. » Si les prix de l’énergie continuaient à exploser, cette disposition pourrait donc être activée, tout comme la « solidarité interministérielle », qui veut que l’ensemble des ministères partagent les éventuels surcoûts générés par des opérations extérieures.

« C’est la loi, et c’est un bon principe. Il y a quelque chose de différent à protéger le pays, on ne doit pas être freiné dans ce genre d’opérations », a justifié le ministre de la Défense. Enfin, un artifice comptable pourrait permettre au gouvernement de faire le dos rond en attendant que la conjoncture économique s’améliore : le report de charges, qui permet à l’exécutif de différer certains paiements à un moment ultérieur. « On peut se permettre de vous proposer 1 milliard d’euros de reports de charge parce que Florence Parly avait fait attention et les avait réduits », a ainsi expliqué Sébastien Lecornu, en assumant donc que le milliard perdu à cause de l’inflation serait compensé par un report de charges. Mais le ministre de la Défense a bien précisé que cela ne réglait pas le problème : « À un moment, c’est un problème qu’il faudra traiter. La question c’est à quel moment faut-il payer et donc est-ce que l’inflation va continuer ? Je défends la proposition de report de charge, mais oui en fonction du rythme de cette inflation il faudra vous rendre compte de là où nous en sommes. Nous avons un rendez-vous à prendre. »

« Nous souhaitons construire la LPM avec les deux Chambres, avant même le dépôt en Conseil des ministres »

Et les « rendez-vous à prendre » entre le ministre de la Défense et le Sénat ont paru nombreux au cours de cette audition, largement rythmée par les interrogations autour de la prochaine loi de programmation militaire. Le ministre de la Défense a déjà fixé un cap : « On ne va pas raboter nous-mêmes les crédits que je vous propose d’augmenter maintenant. Le seul sujet, c’est la pente de la croissance [des dépenses budgétaires prévues par la LPM], mais on veut partir des effets militaires réels, donc je ne peux pas vous répondre maintenant, c’est plus compliqué. » En effet, avec l’invasion militaire de l’Ukraine par la Russie, de nombreuses inquiétudes se sont manifestées sur la capacité de la France à éventuellement mener une guerre conventionnelle, notamment au niveau des stocks de munitions ou d’armements. Sébastien Lecornu semble entendre se saisir de ces problématiques dans la prochaine « LPM », en y intégrant des retours d’expérience d’Ukraine : « Il faut tirer des enseignements et voir comment on peut mettre à jour ce que l’on doit faire dans les LPM en regardant cliniquement ce qu’il se passe en Ukraine. »

L’un des points d’attentions principaux sera le « durcissement important sur les munitions », soit un effort budgétaire sur le sujet, a indiqué le ministre. « C’est un des retours d’expérience lourd et structurant », a expliqué Sébastien Lecornu en saluant les préconisations du Sénat à ce sujet : « Vos propositions ont suscité notre validation immédiate, avec 5 milliards d’euros en 2023 pour le seul maintien opérationnel, notamment en aéronautique et 2 milliards d’euros pour des munitions, soit 500 millions de plus qu’en 2022 et 60 % de crédits supplémentaires par rapport à 2019. Enfin, nous fournirons un effort majeur pour les équipements individuels, comme l’achat de treillis, avec 1,7 milliard d’euros. »

Le ministre de la Défense voit le budget 2023 comme un « budget pivot » vers la loi de programmation militaire suivante, qui devra continuer à ajuster les capacités militaires françaises aux retours d’expérience du terrain en Ukraine. Sébastien Lecornu a ainsi annoncé une loi de programmation militaire construite « d’une manière différente de d’habitude » : « Nous souhaitons construire la LPM avec les deux Chambres, avant même le dépôt en Conseil des ministres. C’est à la fin du bal qu’on paye les musiciens, mais j’aime le Parlement, je ne peux pas dire mieux. Est-ce qu’on sera tous d’accords, c’est une autre affaire. Mais nous allons constituer des groupes de travail sur les réserves, le plan famille, sur nos alliances, les questions capacitaires ou encore la part consacrée à l’innovation », a détaillé le ministre. Au regard de l’accent mis sur la gestion des ressources humaines et des familles des soldats, Sébastien Lecornu – élu sénateur de l’Eure en 2020 et qui devrait retrouver le Palais du Luxembourg en quittant ses fonctions ministérielles – a même misé sur le « retour territoires du Sénat » : « Nous souhaitons coproduire le nouveau ‘plan famille’, avec une approche un peu nouvelle pour les collectivités territoriales. Nous n’avons pas assez intégré la manière dont un territoire peut améliorer localement le parcours des familles dans l’institution. » Une attention à la Chambre haute qui devrait parler aux sénateurs investis sur le dossier.