Quelles conséquences budgétaires en cas d’absence de loi de financement de la Sécurité sociale ?

L’incertitude est totale. Les députés vont-ils adopter en nouvelle lecture le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) en nouvelle lecture ? Rien n’est absolument certain, au vu du grand nombre d’abstentions qui menace l’issue d’un vote favorable. Un vote négatif sera en tout cas de mauvais augure pour la suite du parcours du texte.

Contrairement au budget de l’État, l’absence de texte financier pour la Sécu n’empêcherait pas le versement des prestations sociales ou le remboursement des dépenses de santé, ni aux différentes caisses de prélever les cotisations. Avant 1996, ce type de projet de loi n’existait d’ailleurs pas. Le rejet provoquerait toutefois des conséquences budgétaires sérieuses. Un cadeau assez inquiétant pour les 80 ans de la Sécurité sociale.

« Perte de contrôle »

Selon une note de la Direction de la Sécurité sociale (DSS), révélée aux députés la semaine dernière par le Premier ministre, le déficit des comptes sociaux se dégraderait à un niveau « inédit en l’absence de crise économique, qui s’apparenterait à une perte de contrôle », à « sans doute au-delà de 30 milliards d’euros » en 2026. Dans le cas où, bien sûr, la totalité de l’année se déroule sans loi de financement. Pour l’année 2025, le PLFSS a finalement abouti fin février, avec plus de deux mois de retard.

Ce niveau du déficit serait bien plus que le déficit prévisionnel pour 2025, estimé à environ 23 milliards d’euros. La DSS estime par ailleurs que ce niveau record de 30 milliards (hors période de crise) pourrait s’aggraver, car « une telle situation s’accompagnerait probablement d’une dégradation macro-économique préjudiciable aux recettes sociales ».

Actuellement, sous l’effet des concessions du bloc central et du gouvernement, le déficit resterait à un cheveu sous la barre symbolique des 20 milliards d’euros, si le texte était voté. Il pourrait atteindre 19,6 milliards d’euros selon la ministre de la Santé, Stéphanie Rist, interrogée ce matin sur France Info. Cette estimation intègre le nouveau geste sur l’objectif des dépenses d’assurance-maladie (Ondam) qu’entend proposer ce mardi soir le gouvernement. Le déficit serait donc deux milliards d’euros plus élevé par rapport à la copie initiale présentée par le gouvernement en octobre, de nouvelles recettes venant partiellement compenser les nouvelles dépenses.

Ce niveau du déficit qui sera soumis au vote de l’Assemblée nationale intègre également un transfert de 4,5 milliards d’euros de l’État vers la Sécu, le premier compensant les exonérations sur les heures supplémentaires (à hauteur de 2,5 milliards d’euros) et le produit de la réforme des allégements généraux de cotisations sociales (à hauteur de 2 milliards d’euros). Une compensation que l’État va devoir assumer lui-même.

Des « problèmes de trésorerie » dans les hôpitaux

Sans projet de loi de financement de la Sécurité sociale, c’est le droit actuel qui s’appliquerait. Ainsi, pensions et prestations sociales seraient indexées sur l’inflation au 1er janvier (pour les retraites) ou au 1er avril (prestations sociales). Les nouvelles mesures de régulation inscrite dans le projet de loi ne pourraient pas s’appliquer et les dépenses de santé progresseraient selon leur rythme mécanique, un rythme « tendanciel » comme Bercy le souligne régulièrement.

Selon la note de la Direction de la Sécurité sociale, « la dérive spontanée des comptes sociaux conduirait à un déficit 2026 estimé par la commission des comptes de la Sécurité sociale à 28,7 milliards d’euros ». S’y ajouterait l’absence de la clause de sauvegarde, cette disposition inscrite dans chaque PLFSS pour contrôler les dépenses en médicaments et produits de santé. Sans son déclenchement, le déficit s’aggraverait à 30,3 milliards d’euros.

L’absence de PLFSS occasionnerait par ailleurs des tensions dans les établissements de santé et les Ehpad. Sans disposition nouvelle, ils seront financés sur la base des enveloppes votées l’an dernier, d’où « des situations de tension et de fragilisation » et de potentiels « problèmes de trésorerie », selon le directeur de la Sécurité sociale, Pierre Pribile.

Fragilisation de la Sécurité sociale, si le volume de sa dette de court terme gonfle

Le gouvernement pourrait malgré tout agir pour partie avec des textes réglementaires, mais seulement pour une partie limitée, « de l’ordre de 5 milliards d’euros », selon la DSS. L’augmentation des franchises médicales, inflammable politiquement, dégagerait de l’ordre d’un milliard d’euros.

Un échec sur le PLFSS obligerait le gouvernement à prendre les devants et à insérer dans un projet de loi de spéciale une disposition, permettant aux caisses de la Sécurité sociale d’emprunter sur les marchés pour leurs besoins en trésorerie. L’Acoss (Agence centrale des organismes de Sécurité sociale) verrait toutefois son besoin de financement porté « à plus de 100 milliards d’euros », « un niveau jamais atteint et donc très risqué, hautement susceptible de fragiliser le cadre de gestion des finances sociales », selon la Direction de la Sécurité sociale. De quoi donner un peu plus d’épaisseur au scénario noir sur une « crise de liquidité » pour la Sécu, imaginé par la Cour des comptes ces derniers mois.