Le recours à l’article 40 sur la proposition de loi LIOT peut-il faire jurisprudence ?

Décidément, la réforme des retraites aura été l’occasion de plonger dans les profondeurs de la Constitution. A l’occasion de ce débat, outre l’article 49-3, on aura découvert l’article 47-1 (qui limite la durée des débats à 50 jours), le 44-3 (le vote bloqué), et désormais, dans la même famille, c’est l’article 40 qui fait la une des journaux et alimente les débats.

Que dit l’article 40 ?

L’article 40 dispose que :

« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »

En sortant l’article 40 sur la proposition de loi LIOT d’abrogation de la réforme des retraites, Yaël Braun-Pivet empêche donc la discussion et le vote sur l’article 1^er du texte, qui vise à abroger le report de l’âge légal de 62 à 64 ans. Les oppositions craignent désormais le précédent que crée cette situation. « Est-ce que ce qui se passe à l’Assemblée nationale va servir de jurisprudence ? » s’interroge la sénatrice PS Monique Lubin. « Si c’est le cas », poursuit-elle, « cela veut dire que nous, parlementaires, n’aurons plus le droit de proposer aucune proposition de loi. »

L’article 40 est-il souvent utilisé sur des propositions de loi ?

La sénatrice, cheffe de file du groupe PS lors du débat sur les retraites, poursuit : « Il nous arrive très souvent de débattre de propositions de loi qui pourraient être rejetées en raison de l’article 40, mais pourtant, nous en discutons. Je pense au RSA Jeune, c’était article 40, et pourtant, personne ne nous a empêché d’en discuter, ni à l’Assemblée ni au Sénat. » Evidemment, la majorité présidentielle a d’autres textes en tête : « Depuis 2009, dix-huit propositions de loi ont été jugées complètement ou partiellement irrecevables au titre de l’article 40 » avançait ainsi dans une tribune publiée dans Le Monde le rapporteur général du Budget à l’Assemblée nationale, Jean-René Cazeneuve. 18 textes en 13 ans, c’est peu mais ce n’est pas inédit. Dernièrement une proposition de loi proposant de réformer le courtage de l’assurance en a fait les frais (2021), sans que tout le monde s’en émeuve. Le texte n’avait pas la même portée politique que la proposition de loi LIOT.

Qui peut utiliser l’article 40 ?

Jusqu’ici, le filtre n’est pas systématiquement brandi pour préserver l’initiative parlementaire.  « D’habitude, on applique la règle de l’article 40 avec plus de bienveillance, de manière un peu plus débonnaire » rappelle le constitutionnaliste Benjamin Morel, qui pointe désormais plusieurs conséquences possibles après un tel recours à l’article 40. Première d’entre elle, la procédure suivie pour dégainer l’article 40 a été bouleversée. « Cela pose la question de la jurisprudence autour de la façon dont fonctionne la commission des finances et ce type de contrôle. D’habitude, ce n’est pas la présidente qui le fait, elle délègue un avis à la commission des finances et notamment à son président, et ensuite, elle en tient compte et elle le suit. » Dans ce cas précis, la lecture bienveillante du président LFI de la commission des finances Eric Coquerel l’avait, dans un premier temps, emporté. C’est finalement la présidente de l’Assemblée qui a opposé cet article lors du retour de la disposition par voie d’amendement dans l’hémicycle. Voilà qui diffère de la pratique habituelle : une présidente de chambre qui vient se substituer au président de la commission des finances (d’opposition). Appliquer l’article 40 à un amendement est en revanche un grand classique : 7 266 amendements en avaient d’ailleurs fait les frais dans la législature 2012-2017 rappelle ainsi le professeur de droit public Philippe Blachèr.

« Une initiative parlementaire réduite à peau de chagrin »

Autre conséquence : le durcissement de la jurisprudence. Or, appliquer l’article 40 avec souplesse vise deux objectifs : permettre à l’opposition de s’exprimer, en sachant bien que son texte n’a aucune chance d’aboutir. « La plupart des propositions de loi de l’opposition n’ont pas pour but au final d’être adoptées, et c’était le cas de cette proposition de loi qui aurait été bloquée au Sénat. Ces propositions ont un but tribunitien » explique le constitutionnaliste. Lorsque les textes émanent de la majorité ou de l’opposition en faisant consensus, ils ont, en revanche, vocation à être adoptés : certains textes sur « la société du bien vieillir » ou sur les retraites agricoles, ont été discutés voire adoptés sans que l’article 40 soit opposé, alors même qu’ils créaient bien des dépenses supplémentaires. « Là, si tout le monde ferme les yeux, ça passe et c’est le Parlement qui gagne » explique Benjamin Morel. Appliquer désormais l’article 40 dès que cela est possible reviendrait au final « à une initiative parlementaire réduite à peau de chagrin. »