L’hypothèse d’un budget par ordonnance toujours sur la table : « Une bombe atomique » démocratique

Faute de 49-3, le gouvernement se risquera-t-il à dégainer des ordonnances budgétaires ? À peine reprises, les discussions autour du projet de loi de finances 2026 piétinent déjà et le scénario d’un passage en force est à nouveau sur la table. En commission des finances, la semaine dernière, les députés ont une fois de plus rejeté le budget. Ce vote ne présage en rien de l’issue des débats qui vont s’ouvrir mardi dans l’hémicycle du Palais Bourbon, mais il donne le ton dans un contexte où l’absence de majorité et la fracturation politique obligent l’exécutif à avancer sur une ligne de crête. À ce stade, Matignon peut encore espérer une abstention du Parti socialiste, insuffisante néanmoins pour faire passer le texte dans la mesure où les écologistes et les communistes devraient voter contre, et que Le Rassemblement national et La France insoumise promettent chacun de déposer une motion de censure, en réaction à l’adoption de l’accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Mercosur.

L’un des principaux leviers aux mains du Premier ministre reste donc l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, qui lui permettrait d’engager la responsabilité de son gouvernement, c’est-à-dire de faire adopter le budget sans vote des parlementaires. Mais pour l’heure, Sébastien Lecornu reste englué dans la promesse formulée au moment de sa première nomination de ne pas passer en force, et donc de laisser la main au Parlement. Les socialistes, qui ont été la clef de voûte de la non-censure du gouvernement à l’automne, sont également divisés sur la question. « Je trouve ça absurde que l’opposition appelle au 49.3 », a déclaré Olivier Faure, le premier secrétaire du PS, dimanche sur le plateau de BFMTV, alors que l’ancien président François Hollande estime qu’il s’agit de « la seule procédure qui convienne ».

« Avec les ordonnances, on a obligatoirement un budget »

Il faut dire que le recours au 49.3 s’avérerait politiquement coûteux, non seulement il entacherait la crédibilité d’un gouvernement revenu sur sa parole, mais il placerait aussi les oppositions de gauche face à ce qu’elles ont régulièrement dénoncé comme un outil de brutalisation de la vie parlementaire. D’autant que le 49-3 ne garantit pas l’adoption du budget. Si une motion de censure est votée, hypothèse hautement probable au vu du contexte politique, le gouvernement sera renversé et le texte considéré comme rejeté.

C’est la raison pour laquelle le LR Philippe Juvin, rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale, appelle l’exécutif à utiliser un dispositif inédit sous la Ve République : le recours aux ordonnances pour faire rentrer en vigueur le projet de loi de finances. « À la fin, avec le 49.3, on peut n’avoir ni gouvernement ni budget. Avec les ordonnances, on a obligatoirement un budget », pointe-t-il auprès des Echos. Cette piste aurait été évoquée lors des échanges organisés à Bercy la semaine dernière avec les représentants des principaux groupes politiques à l’Assemblée nationale.

« Une arme d’une rare brutalité »

L’article 47 de la Constitution indique que si le Parlement ne s’est pas prononcé sur le budget dans un délai de soixante-dix jours – délai désormais largement dépassé – « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. » Si ce mécanisme ne prémunit pas le gouvernement Lecornu d’une motion de censure spontanée, en revanche il aurait l’avantage de sortir l’exécutif de l’ornière budgétaire puisque le projet de loi de finances entrerait en vigueur indépendamment du maintien ou non du gouvernement.

Mais de nombreux commentateurs évoquent une déflagration politique. Benjamin Morel, maître de conférences en droit à Paris Panthéon-Assas, va même jusqu’à parler d’une « bombe atomique ». « C’est une arme d’une rare brutalité, qui me paraît politiquement bien plus risquée que le 49-3. On peut imaginer que le Premier ministre l’utilisera comme arme de dissuasion pour justifier le recours au 49-3, ce qu’il aurait dû faire, selon moi, en décembre… », commente Mathieu Carpentier, professeur de droit public à l’université Toulouse Capitole.

L’ordonnance est un acte réglementaire par lequel le gouvernement modifie la loi, sans passer par le Parlement. Les ordonnances budgétaires ne doivent pas être confondues avec celles prévues par l’article 38 de la Constitution, qui sont soumises au vote des parlementaires. Dans ce cas, le domaine précis à l’intérieur duquel peut agir le gouvernement fait l’objet d’une loi d’habilitation, puis, une fois les ordonnances publiées, celles-ci sont soumises à ratification.

« L’article 47, quant à lui, confère au gouvernement une habilitation constitutionnelle », explique Thibaud Mulier, maître de conférences en droit public. En clair : l’exécutif a le champ libre. « Mais l’utilisation de l’article 47 est d’autant plus périlleuse qu’il tend à faire primer le facteur de continuité de la vie de l’Etat et de la Nation sur la vie démocratique. » « Le constituant a imaginé ces ordonnances budgétaires, parmi d’autres dispositifs de rationalisation, comme un moyen d’éviter à l’Etat de s’effondrer en période de crise, par exemple lorsque le Parlement n’est plus en mesure d’agir, mais avec un effet politique explosif », détaille Benjamin Morel.

Un texte dont le périmètre n’est pas clairement défini

À ce jour, les ordonnances budgétaires n’ayant jamais été utilisées, de nombreuses incertitudes juridiques demeurent. À commencer par le texte qui entrerait en vigueur. « La Constitution n’est pas explicite et l’interprétation dominante tend à privilégier qu’il s’agit du projet de loi initiale, c’est-à-dire celui présenté par le gouvernement au début de la séquence budgétaire, indépendamment du parcours législatif », note Thibaud Mulier. C’est d’ailleurs l’analyse réalisée dans une note d’août 2025 par le Secrétariat général du gouvernement, administration qui remplit un rôle de conseiller juridique auprès du Premier ministre. « Inversement, une interprétation plus expansive permettrait d’amender le texte, ce qui ne serait pas sans poser des problèmes. »

Le gouvernement, dans un souci de ménagement des parlementaires, pourrait choisir de conserver les amendements qui ont été adoptés à l’identique dans les deux chambres, au risque, néanmoins, de verser dans le bricolage. Avant la trêve des confiseurs, la piste d’une « ordonnance négociée » avait également été évoquée. « L’idée d’avoir quelques groupes politiques qui se mettent d’accord avec le gouvernement dans le secret d’un cénacle paraît particulièrement effrayante. Ce serait dramatique pour la fonction des parlementaires, et viendrait renouveler l’image d’une Assemblée qui ne sert à rien », avertit Thibaud Mulier.

L’absence de juge constitutionnel

Autre écueil, celui de la constitutionnalité du texte, soulevé par Benjamin Morel. « Certaines dispositions du projet de loi initial, qui étaient constitutionnelles avant le 31 décembre, ne le sont plus aujourd’hui car elles risqueraient d’affecter le droit des contribuables par un effet de rétroactivité fiscale », observe le constitutionnaliste. « Je pense, par exemple, à la disparition de plusieurs niches fiscales, ce qui viendrait jouer sur des placements réalisés depuis le 1^er janvier », précise-t-il.

Or, l’absence d’encadrement procédural clair, conséquence du flou juridique sur la nature de ces ordonnances, augmente le risque de voir fleurir les mesures de ce type. « Etant donné que nous sommes sur une disposition réglementaire, le Conseil constitutionnel pourrait très bien estimer qu’il n’est pas compétent en la matière, et renvoyer vers les Conseil d’Etat. Inversement, le Conseil d’Etat peut aussi considérer, puisqu’il s’agit d’une habilitation donnée par la Constitution, que cela ressort du Conseil constitutionnel », expose Thibaud Mulier. « Si, ni le Conseil d’Etat, ni le Conseil constitutionnel ne s’avèrent compétents, alors le texte entrera en vigueur, quand bien même plusieurs dispositions sont inconventionnelles, voire illégales ».