Renforcement du Parlement : l’appel de Yaël Braun-Pivet jugé tardif et en demi-teinte au Sénat

Elle fait partie de cette vague de néodéputés élus en juin 2017. Ses presque cinq années passées au cœur du pouvoir parlementaire se concluent par une forme de retour d’expérience. À l’approche de la fin de la législature, la présidente de la commission des lois de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, livre un « plaidoyer pour un Parlement renforcé », publié par la fondation Jean Jaurès. La députée LREM des Yvelines signe 25 propositions « pour rééquilibrer les pouvoirs ». Invitée de la matinale de Public Sénat, ce 3 décembre, cette avocate ne promet pas de « grands bouleversements » mais une série de « changements de mécanique parlementaire » pour redonner du souffle et des marges de manœuvre à cette institution. « Un Parlement qui joue pleinement son rôle, qui maîtrise mieux son temps, son ordre du jour », c’est « une réponse à la crise démocratique », estime-t-elle.

Les idées sont techniques, et entendent retoucher la gestion du temps, faire prospérer les initiatives des parlementaires ou encore renforcer les pouvoirs de contrôle. Le Sénat connaît bien lui aussi ses questions, pour s’y pencher régulièrement. Le sénateur Philippe Bas (LR), qui était jusqu’en 2020 lui aussi le président de la commission des lois, regrette toutefois que l’exercice soit si tardif. « C’est un peu l’ouvrière de la onzième heure. Jusqu’alors, on n’avait pas perçu cette volonté de renforcer le Parlement. Mais on ne va tout de même pas se plaindre que des leçons, d’une trop grande déférence à l’égard du gouvernement, soit aujourd’hui tirées », admet le sénateur de la Manche. « Il y a des propositions intéressantes, mais je suis un peu étonné qu’elles arrivent à la fin du mandat », ajoute Jean-Pierre Sueur (PS), autre pilier de la commission des lois du Sénat.

« On peut se dire que tout cela manque un peu de puissance », résume Philippe Bas

Les idées sur la table sont de qualité variable, à en croire les sénateurs. Philippe Bas relève des propositions « utiles », mais aussi des recommandations « inutiles », dont certaines auraient même tendance à complexifier la procédure parlementaire. Dans l’ensemble, le sénateur reste circonspect. « On peut se dire que tout cela manque un peu de puissance. Beaucoup de choses ne changent pas grand-chose à l’équilibre des pouvoirs ».

L’un des points principaux des travaux de Yaël Braun-Pivet s’attache à redonner du temps au Parlement, pour préparer les textes et donc mieux légiférer. Déplorant le recours « habituel » à la procédure accélérée (une lecture dans chaque chambre), « qui peut nuire à la qualité du travail parlementaire », la députée propose de faire passer de six à huit semaines l’intervalle entre le dépôt d’un projet de loi et son examen par la première assemblée saisie (le délai serait aussi allongé de deux semaines aussi pour la deuxième assemblée). Ce serait la principale innovation.

Elle imagine trois options différentes pour faire adopter les textes. La première : une procédure de « droit commun », avec les délais « incompressibles » cités plus hauts, mais une seule lecture par chambre. Hormis ces délais rallongés, rien ne la distingue de la procédure accélérée actuelle. Son deuxième cas de figure, qualifié de « procédure d’examen approfondie », donnerait lieu à une double lecture dans chaque chambre. Enfin, une dernière procédure, dite « d’urgence » permettrait en cas de crise majeure (comme les textes d’urgence sanitaire de mars 2020) de légiférer là aussi avec une seule lecture dans chaque chambre, mais avec un « écrasement des délais » de dépôt des textes.

Un bon point est mentionné par Philippe Bas : l’idée d’une présentation obligatoire par les ministres en début de session d’une feuille de route annuelle. « Je trouve cela bien. On a trop tendance à réagir en fonction de l’actualité et il y a eu trop de désordre dans la manière de légiférer. »

« Ce qui est bizarre, c’est qu’elle ait accepté pendant cinq ans ce qu’elle dénonce aujourd’hui sur la procédure accélérée. Elle est sans doute sur le bon chemin. J’espère que dans la prochaine législature, on en revienne à la procédure normale », attend Jean-Pierre Sueur. Pour Philippe Bas, le fait de créer trois types de procédure « relève d’une complexification inutile ». « Ça n’aurait pas d’impact sur la réalité. Le gouvernement utilise la procédure accélérée, sauf quand il n’est pas trop sûr de faire aboutir ses propres textes. »

Et justement quid des textes portés par les parlementaires, les fameuses propositions de loi ? C’est probablement le cœur du plaidoyer de Yaël Braun-Pivet, qui entame d’ailleurs sa réflexion avec l’épisode marquant de la proposition de loi « donnant et garantissant le droit à une fin de vie libre et choisie ». En avril, ce texte soutenu dans de nombreux groupes n’avait pas pu aller à son terme, à cause d’une importante obstruction parlementaire. Le texte n’a jamais été réinscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Et d’ajouter : « Le droit d’initiative parlementaire suppose que ces initiatives puissent aboutir. Sans cela, il serait privé de réelle substance. ». La députée propose donc que le Parlement décide lui-même du rythme d’examen des propositions de loi. Autre grief : elle souligne que l’inscription d’un texte adopté n’est jamais garantie dans l’autre chambre.

« Que l’on en finisse avec cette déperdition des propositions de loi », demande Jean-Pierre Sueur

Or, la plupart des groupes disposent de relais dans l’assemblée d’en face. « Si on n’est pas capable de faire porter par son propre groupe une proposition de loi, ce n’est pas très encourageant pour son aboutissement », observe Philippe Bas. Le sénateur de la Manche constate que la question de l’ordre du jour « n’est pas suffisamment explorée » dans le plaidoyer de la députée. « Malgré tout, l’ordre du jour est trop encombré par les textes du gouvernement. » A ce sujet, Jean-Pierre Sueur rappelle qu’il faudrait faire évoluer la répartition du temps, issue de la réforme constitutionnelle de 2008. Sur quatre semaines, le gouvernement en dispose de deux, une est réservée aux propositions de loi parlementaires, et une quatrième est une semaine de contrôle. Le sénateur aimerait faire remplacer cette semaine, faite de « débats platoniques », pour faire monter la part du temps dédié aux textes d’origine parlementaire à un tiers du mois.

« Que l’on en finisse avec cette déperdition des propositions de loi », demande Jean-Pierre Sueur. Les deux assemblées ont les tiroirs remplis de propositions de loi adoptées dans une chambre mais jamais étudiées dans l’autre chambre. Ainsi, Yaël Braun-Pivet préconise elle aussi de pouvoir inscrire des propositions de loi sur le temps des semaines de contrôle.

La députée souhaite également que les conférences des présidents (les instances des assemblées qui déterminent l’ordre du jour) établissent une liste de propositions « jugées prioritaires » à transmettre à l’autre chambre. Jean-Pierre Sueur plaide à ce titre pour les propositions formulées en son temps, par l’ancien sénateur LR Jean-Jacques Hyest, qui fut à la tête de la commission des lois de 2004 à 2011. Le parlementaire de Seine-et-Marne souhaitait qu’une proposition de loi adoptée dans une assemblée soit inscrite à l’ordre du jour de l’autre chambre dans un délai assez rapide.

Des propositions qui se retrouvent déjà dans un rapport du Sénat en 2018

Certaines des propositions contenues dans le plaidoyer de Yaël Braun-Pivet rappelleront en tout cas des souvenirs aux sénateurs. Soumettre le dépôt des amendements du gouvernement à un délai limité ? Le groupe de travail, présidé par Gérard Larcher, l’avait déjà formulé dans l’une de ses 40 propositions pour une révision constitutionnelle (relire notre article) début 2018. Yaël Braun-Pivet veut aligner le délai des amendements du gouvernement sur celui des parlementaires. Les sénateurs proposaient de soumettre les amendements gouvernementaux à une limite, tout en laissant la possibilité au président de la commission de pouvoir accepter des amendements hors délai. Dans les deux cas, la même logique est à l’œuvre : pouvoir expertiser toute proposition de modification d’un article, sans précipitation.

Yaël Braun-Pivet encourage aussi à donner au Parlement un droit de saisine du Conseil d’État, lorsqu’il constate que le gouvernement n’a pris un décret d’application, ou si un décret est contraire à l’esprit du texte adopté. Là aussi, on retrouve cette idée dans les 40 propositions faites par le Sénat en 2018. « La majorité présidentielle aurait pu s’en saisir. Il n’est jamais trop tard pour apporter son soutien », glisse Philippe Bas.

La volonté de Yaël Braun-Pivet de renforcer le suivi des ordonnances ou d’encourager l’inscription à ordre du jour les textes de ratifications seront vus d’un bon œil au Sénat, vent debout contre leur prolifération. Le Sénat est encore plus remonté contre la récente jurisprudence du Conseil constitutionnelle, selon laquelle les ordonnances peuvent devenir force de loi malgré l’expérimentation du délai imparti pour les ratifier. En revanche, d’autres réflexions de la députée LREM sur les travaux d’évaluation sont accueillies plus froidement. C’est notamment le cas de son idée d’un « pôle parlementaire d’évaluation ». Yaël Braun-Pivet constate que des évaluations font parfois doublons entre les deux chambres du Parlement et aimerait plutôt un « programme d’évaluation des lois », élaboré par les présidents des différentes commissions.

« Je ne crois pas à l’utilité d’un pôle d’évaluation. On a déjà essayé cela au Sénat, cela ne marche pas, c’est très général », doute Jean-Pierre Sueur. La « méfiance », c’est le sentiment que ces mutualisations bicamérales inspirent à Philippe Bas. « La fonction constitutionnelle de contrôle parlementaire s’exerce principalement au Sénat, il est non aligné et indépendant de l’élection présidentielle. Le danger, à travers ces propositions, serait que s’exerce une volonté hégémonique de l’Assemblée nationale sur le Sénat », redoute-t-il. L’ancien président de la commission d’enquête du Sénat sur l’affaire Benalla parle d’expérience, la même commission avait explosé en plein vol chez les députés.