Budget : une proposition de loi du Sénat pour encadrer le recours aux ordonnances

Dans cette deuxième saison des marathons budgétaires chamboulés par la crise politique, et d’exploration des procédures inhabituelles, le retour d’expérience s’étoffe. Des constitutionnalistes explorent des projets de correctifs pour le cadre de l’examen des textes financiers. Des parlementaires commencent également à tirer les leçons des limites des règles actuelles de la procédure budgétaire, une fois que la voie classique a échoué.

Une proposition de loi constitutionnelle, de la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, Élisabeth Doineau, sera examinée en séance au Sénat le 26 février. Le texte de la sénatrice Union centriste est au programme du nouvel espace législatif dit « transpartisan ».

Comme l’explique l’exposé des motifs, l’objectif de son texte est de « renforcer les garanties constitutionnelles entourant l’examen et la mise en œuvre des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ». Une logique résume l’ambition du texte : rééquilibrer la procédure des lois financières au bénéfice du Parlement.

La principale disposition vise à encadrer le recours aux ordonnances budgétaires, que le gouvernement peut mettre en œuvre en cas d’expiration du délai limite d’examen des projets de loi. Précisons que la proposition de loi a été déposée le 18 décembre, bien avant la rumeur d’un emploi des ordonnances cette semaine. La proposition de loi constitutionnelle entend corriger certains angles morts actuels.

Un contrôle systématique du Conseil constitutionnel sur les ordonnances budgétaires

Ainsi, la proposition sénatoriale apporte une réponse au flou qui règne aujourd’hui sur le contenu qui doit servir de référence pour ces ordonnances. Les ordonnances prises par le gouvernement devront reprendre le projet de loi initial, y compris avec les articles qui ont été adoptés dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat. Pour Élisabeth Doineau, cela « vise à permettre que les accords intervenus entre les deux chambres du Parlement ne soient pas privés d’effet du seul fait du dépassement des délais constitutionnels ».

Autre apport important : la proposition de la rapporteure générale veut aussi rendre obligatoire une saisine du Conseil constitutionnel sur les dispositions budgétaires mises en œuvre par les ordonnances, un contrôle qui est là aussi dans l’état actuel est loin d’être garanti. Cette vérification systématique serait d’autant plus bienvenue qu’elle s’exerce dans un « domaine particulièrement sensible au regard des droits et libertés et de l’équilibre des finances publiques », relève la sénatrice de la Mayenne.

Transmission obligatoire des avis du Conseil d’État

La proposition de loi doit aussi renforcer l’information du Parlement. Elle prévoit de rendre obligatoire la transmission au Parlement de l’avis rendu par le Conseil d’État sur les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la Sécurité sociale. La transmission volontaire, depuis une dizaine d’années, ne se fait aujourd’hui que sur les projets de loi classiques. La sénatrice espère ainsi mettre Parlement et gouvernement à pied d’égalité sur le plan de l’information. Elle souligne que les avis du Conseil d’État sont un « éclairage juridique essentiel sur la conformité des textes aux normes constitutionnelles et organiques, ainsi que sur la qualité de leur rédaction ».

Loi spéciale pour la Sécurité sociale

Dernière disposition proposée en discussion au Sénat : instaurer le mécanisme d’une loi spéciale applicable aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, à l’image de ce qui est prévu pour les projets de loi de finances. Lors des deux derniers mois de décembre, la loi spéciale était commune aux deux grands textes budgétaires, une disposition permettant la perception des impôts, et une autre permettant à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) de pouvoir emprunter sur les marchés.

Pour Élisabeth Doineau, permettre une loi spéciale applicable aux projets de loi de financement de la Sécurité sociale permet d’assurer une cohérence entre les deux familles de textes financiers, mais aussi de « renforcer la sécurité juridique du financement de la sécurité sociale en cas de circonstances exceptionnelles empêchant l’adoption du PLFSS dans les délais constitutionnels ».