Les retards dans la publication des textes d’application des lois se sont aggravés avec la dissolution

Depuis plus de 50 ans, le Sénat s’est fait une spécialité d’assurer un « SAV », un « service après vote ». Pour chaque session parlementaire, la haute assemblée dresse un bilan de l’état d’application des lois. Pour beaucoup d’articles et de textes, une promulgation au terme d’une adoption au Parlement ne suffit pas et certaines dispositions nécessitent d’être précisées par un décret ou un arrêté, pris par le gouvernement. Tous les ans, un certain nombre ne sont pas pris dans les temps ou manquent tout simplement à l’appel.

Les chiffres de la session 2023-2024 sont particulièrement mauvais, en raison notamment de la crise politique qui a suivi la dissolution du mois de juin. Les sénateurs s’en sont émus ce 11 juin, au cours d’une réunion avec le ministre des Relations avec le Parlement, Patrick Mignola. Faute d’arbitrages politiques possibles, la préparation des textes d’application a été très perturbée. À deux reprises, les ministres ont dû expédier les affaires courantes, d’abord durant la période des élections législatives et l’attente d’un nouveau gouvernement, et à nouveau à partir du 4 décembre et la censure du gouvernement Barnier.

Le délai moyen de publication d’un texte d’application a augmenté de deux mois, pour atteindre près de 8 mois

Au 31 mars 2025, sur les 51 lois votées par les parlementaires lors de la session précédente, seulement 4 étaient totalement appliquées. Le taux global d’application, c’est-à-dire la part des textes d’application pris par le gouvernement, s’établissait à 59 %, c’est cinq points de moins par rapport à la session précédente, un niveau qualifié de « particulièrement bas », par la délégation sénatoriale en charge de ces données. En excluant les mesures dont l’application est différée dans le temps, le taux d’application n’atteint que 62 %. « Nous sommes toujours bien loin des taux de 80 % des années 2017 à 2019 », a regretté Sylvie Vermeillet, présidente de la délégation du Bureau en charge du travail parlementaire. Symbole des difficultés de l’an passé, le délai moyen de publication des textes d’application est passé en moyenne à 7 mois et 24 jours, soit 2 mois de plus par rapport à la moyenne de la session 2022-2023.

La centriste épingle également le taux d’application des textes votés selon la procédure accélérée, la réduction des lectures dans chaque chambre au strict minimum imposée par le gouvernement. Celui-ci n’est que de 55 %. « Le gouvernement ne semble donc pas s’astreindre à la célérité qu’il impose au Parlement », a sermonné la sénatrice du Jura. L’élue franc-comtoise a par ailleurs déploré, cette année encore, d’une application « à deux vitesses ». Les propositions de loi, d’origine parlementaire donc, sont moins bien servies, avec seulement 46 % des mesures réglementaires qui étaient disponibles à la fin mars.

« Une loi si belle soit-elle ne sert strictement à rien sans ses textes d’application. L’absence de parution de décrets nécessaires crée un sentiment d’incompréhension, d’insécurité juridique, voire de frustration pour tous les Français qui attendent avec impatience de bénéficier des nouvelles dispositions votées par le Parlement », a déploré Sylvie Vermeillet. « Voyez les frustrations qu’il y a derrière », s’est exclamée la vice-présidente de la commission des affaires sociales, Pascale Gruny (LR). « Tout cela est effrayant, un peu désespérant », s’est également désolée la sénatrice socialiste Marie-Pierre de la Gontrie.

« Le ministère ne peut évidemment pas être satisfait »

Véritable interface entre tous ses collègues d’un côté, et les députés et sénateurs, de l’autre, le ministre des Relations avec le Parlement Patrick Mignola n’a pu que reconnaître que la situation n’avait rien d’un idéal, qualifiant les doléances sénatoriales de « parfaitement légitimes ». « Le ministère ne peut évidemment être satisfait », a déclaré l’ancien député MoDem.

Le ministre a cependant noté que les statistiques s’étaient sensiblement améliorées depuis la fin mars. « En prenant en compte les textes adoptés depuis la fin mars, le taux d’application atteint 70 % », a-t-il souligné. La réunion fin mars, pour la deuxième fois en six mois, d’un comité interministériel de l’application des lois n’y est pas étrangère. « On est parvenus à l’augmenter de 10 points alors qu’il y avait 25 % de décrets nécessaires supplémentaires par rapport à l’an dernier », a-t-il insisté.

Et de promettre : « Malgré cette accélération, le gouvernement est conscient de sa marge de progression, et il est bien déterminé à améliorer cette situation pour donner une portée concrète aux travaux du Parlement. » L’exécutif s’engage notamment sur un « suivi plus régulier », auprès des directeurs de cabinet de chaque ministère.

Lors des échanges, les sénateurs ont mis en évidence plusieurs exemples de mesures ne pouvant pas s’appliquer actuellement. Les sapeurs-pompiers volontaires sont toujours en attente de la bonification pour la retraite prévue par une loi de 2023, et plusieurs millions de Français précaires n’ont pas pu bénéficier du réemploi des véhicules et d’un service de location solidaire, instauré par une loi d’avril 2024.

Outre les soubresauts inhabituels de l’année 2024, le ministère des Relations avec le Parlement a par ailleurs justifié les retards par d’autres facteurs. Il a notamment souligné que les mauvais chiffres s’expliquaient par l’augmentation du renvoi à des mesures réglementaires dans les textes votés, un volume qui se concentre notamment sur les ministères sociaux (Travail, Santé, Solidarités). « Il y a un effet de volume, il y avait 569 mesures à prendre, et il n’y en avait que 413 l’année dernière », a précisé au cours de l’audition Claire Landais, la secrétaire générale du gouvernement.

« On peut considérer que l’on va reprendre une vie normale avec un peu plus de projets de loi »

Le gouvernement met aussi en évidence la « forte hausse » de la production de lois d’origine parlementaire, dont les dispositions sont par essence moins facilement anticipables par l’administration chargée de la rédaction des décrets et autres arrêtés. Sous la 15e législature (2017-2022), les propositions de loi ne représentaient que le tiers des textes à traiter. Sous la 17e législature, qui a débuté en juillet, elles en représentent la moitié.

Interrogé sur la place de moins en moins importante accordée aux projets de loi, Patrick Mignola a rappelé qu’il ne fallait « pas faire du semestre écoulé une généralité ». « On peut considérer que l’on va reprendre un rythme et une vie normale avec un peu plus de projets de loi qu’il n’y en a eu lors de ce semestre », a fait savoir le ministre des Relations avec le Parlement. Il a précisé que le projet de loi relatif à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, déposé à l’automne dernier, « pourrait trouver sa place à partir de la session extraordinaire de septembre ».