Logement des agents publics : une proposition de loi pour « sauvegarder notre service public »

Enseignants, soignants, policiers : dans de nombreux territoires, ceux qui font tourner les services publics ne parviennent plus à se loger là où ils exercent. Le Sénat examine, ce lundi 30 mars, une proposition de loi visant à améliorer l’accès au logement des travailleurs des services publics, dans un contexte de tensions croissantes sur le marché immobilier. Comme le souligne la présidente de la commission des affaires économiques, Dominique Estrosi Sassone, « avec des rémunérations généralement inférieures à celles du privé, les agents publics souffrent », ajoutant qu’« un service public qui ne parvient pas à loger ses agents est un service public affaibli ». Adopté en janvier à l’Assemblée nationale, ce texte porté à l’origine par le député Ensemble pour la République, David Amiel, aujourd’hui ministre de la Fonction publique, entend répondre à une difficulté devenue structurelle : loger des agents du service public essentiels (enseignants, soignants ou personnels de sécurité) à proximité de leur lieu de travail.

Une réponse à une crise d’attractivité

Le constat est largement partagé. Dans de nombreux territoires, en particulier les zones dites « tendues », les agents publics peinent à se loger. Leurs revenus les situent souvent dans une zone grise, trop élevés pour accéder au logement social, mais insuffisants pour le parc privé. En conséquence, certains sont contraints de s’éloigner fortement de leur lieu de travail, au détriment de leur qualité de vie et de la continuité du service public. La proposition de loi s’inscrit dans le prolongement d’un rapport remis en 2024 par David Amiel, qui pointait déjà les difficultés de recrutement liées à cette situation. Elle vise à offrir de nouveaux leviers aux employeurs publics pour loger leurs agents, sans pour autant créer un dispositif entièrement nouveau. Pour le ministre du Logement Vincent Jeanbrun, « notre société est fondée sur le sens de l’intérêt général, porté par des femmes et des hommes qui dédient leur vie aux autres. Aujourd’hui, nous n’avons plus la capacité de les loger dignement, et ce n’est pas normal ». Il qualifie la proposition de loi de « texte essentiel », qui vise un objectif « simple et concret : mieux utiliser le logement »

Le texte prévoit notamment d’étendre à l’ensemble des employeurs publics comme les collectivités, les hôpitaux ou les entreprises publiques, des outils jusque-là réservés à l’État. Ceux-ci pourront financer davantage de logements sociaux en contrepartie de droits de réservation accrus, pouvant atteindre jusqu’à 50 % des logements construits dans certains programmes. Le texte vise aussi à instaurer la possibilité d’associer un logement à une fonction. Concrètement, un agent pourrait se voir attribuer un logement social lié à son poste, qu’il devrait quitter en cas de changement d’emploi. Ce mécanisme, déjà existant dans certains cas, est élargi par le texte. Enfin, la proposition de loi permettrait de mieux cibler l’implantation de ces logements, notamment pour des métiers soumis à des contraintes de sécurité, comme les surveillants pénitentiaires.

Le dispositif Action Logement retoqué par le Sénat

Réunie en février, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté le texte en y apportant plusieurs modifications, sous l’impulsion de la rapporteure, la sénatrice centriste du Pas-de-Calais Amel Gacquerre. « Nous avons travaillé de façon consensuelle. C’est une proposition de loi technique plus que politique », explique-t-elle.

Le dispositif inspiré d’Action Logement pour les agents publics, évoqué dans le rapport de David Amiel, n’a finalement pas été retenu dans le texte examiné par le Sénat. La création d’un « Action Logement » pour les agents publics, sur le modèle du privé fait pourtant bien l’objet d’une réflexion partagée. Dans la proposition de loi, il avait été envisagé d’intégrer ces orientations via le rapport de l’actuel ministre de la Fonction publique mais la rapporteure, Amel Gacquerre, a fait le choix de supprimer cette mention. Non par désaccord de fond, elle indique au contraire y être favorable, mais pour une raison de méthode : les préconisations étant déjà formulées dans le rapport et faisant consensus, leur inscription dans la loi ne lui a pas semblé nécessaire. Ce retrait vise aussi à laisser au gouvernement toute latitude pour s’emparer rapidement du sujet et avancer de manière opérationnelle, sans attendre un cadre législatif supplémentaire. Selon la rapporteure, l’exécutif est aujourd’hui en mesure de faire progresser concrètement cette piste.

Avec ce texte, l’objectif, selon elle, n’était pas de créer un nouveau système, mais « de donner des moyens supplémentaires aux administrations publiques pour mieux loger leurs agents ». Parmi les ajustements apportés, la rapporteure insiste sur la nécessité d’un meilleur équilibre, notamment pour éviter toute rupture d’égalité entre secteurs public et privé : « Il ne s’agit pas de privilégier les agents publics, mais de répondre à une situation où certains d’entre eux sont aujourd’hui en difficulté, ce qui met en danger le fonctionnement même des services publics », souligne-t-elle.

« Nous avons introduit davantage de garanties »

La mesure la plus discutée concerne la « clause de fonction », prévue à l’article 1er, qui lie l’occupation du logement à l’exercice d’un emploi. Critiquée par certains groupes parlementaires, notamment les Écologistes, qui ont déposé un amendement de suppression, rejetée en séance, cette clause soulève des inquiétudes : « Cet article a pour effet de lier le logement à l’existence d’un contrat de travail et peut donc précariser des agents publics qui pourraient perdre à la fois leur emploi et leur logement. Cela crée un rapport de force particulièrement déséquilibré entre l’employeur et l’employé. Par ailleurs, cela pourrait impacter toute la famille de l’agent », expliquent-ils dans leur amendement. Le sénateur Yannick Jadot dénonce ainsi une disposition qui « introduit une précarité supplémentaire pour des agents déjà en difficulté » et regrette que cette proposition de loi « ne s’attaque ni aux causes profondes de la crise du logement ni à la perte d’attractivité de la fonction publique ». Encadrée par les travaux de commission, la mesure a toutefois été adaptée. « Nous avons introduit davantage de garanties, notamment en cas d’aléas de vie, comme un décès ou une perte d’emploi. Il fallait une approche plus humaine », affirme Amel Gacquerre. Le dispositif prévoit ainsi un délai minimal de six mois pour quitter le logement et un encadrement du droit de reprise par l’employeur.

Autre point clé, le relèvement du plafond des droits de réservation jusqu’à 50 % en cas de cession de terrain public avec décote. Une mesure qui suscite des interrogations quant à son impact sur les autres publics prioritaires. Là encore, la rapporteure se veut rassurante : « Tout est encadré, tout est comptabilisé. Il existe déjà des commissions d’attribution, il n’y a pas de sujet sur la transparence. » Elle insiste sur le fait que ces droits restent plafonnés et doivent respecter les contingents des autres acteurs, comme les collectivités ou Action Logement.

« L’enjeu, c’est de sauvegarder notre service public partout »

Si le texte cible en priorité les zones tendues, il vise plus largement à préserver l’accès au logement des agents publics sur l’ensemble du territoire. « L’enjeu, c’est de sauvegarder notre service public partout », rappelle Amel Gacquerre. La sénatrice reconnaît toutefois les limites de la proposition de loi : « Elle ne réglera pas tout. Le véritable problème reste le manque de logements. Tant que l’on ne construira pas davantage, on ne résoudra pas tout, que ce soit dans le public ou dans le privé ».

Le texte a été adopté en séance publique.