Réforme des retraites : une suspension loin d’être acquise

Et si Sébastien Lecornu perdait d’un côté ce qu’il avait gagné de l’autre ? En quête d’un compromis avec les socialistes sur les textes budgétaires, le Premier ministre a été rappelé à l’ordre par Gérard Larcher. « Le Premier ministre regarde surtout du côté des socialistes, […] qui en demanderont toujours plus », a tancé le président du Sénat dans Le Parisien samedi dernier. Dans la même interview, Gérard Larcher a ainsi clairement annoncé que la majorité sénatoriale de droite et du centre « rétablirait la réforme des retraites », lors de l’examen du budget de la Sécurité sociale au Sénat.

On a l’habitude de dire, pour expliquer le fonctionnement du bicamérisme français, que « l’Assemblée a le dernier mot », ce qui est d’autant plus vrai pour les textes budgétaires. Dans la configuration parlementaire actuelle, il faut pourtant rentrer un peu plus dans le détail. Si l’Assemblée a effectivement le dernier mot, le spectre des ordonnances ou d’une loi spéciale complexifie tous les cas de figure que peut produire le parlementarisme rationalisé d’une Ve République poussé dans derniers retranchements.

Sans 49-3, la nouvelle lecture à l’Assemblée pourrait faire dépasser les délais constitutionnels

Dans l’hypothèse où l’Assemblée nationale validerait ce décalage du calendrier d’application de la réforme des retraites et que le Sénat rétablirait la réforme de 2023, le gouvernement devrait convoquer, comme chaque année, une commission mixte paritaire (CMP), composée de sept députés et sept sénateurs chargés de se mettre d’accord sur une version commune du texte. Si l’on exclut le cas déjà particulier du budget 2025, cette commission mixte paritaire était souvent non conclusive lors des derniers exercices, puisqu’avant la dissolution, les deux chambres n’avaient pas la même majorité. LR considérant ne pas appartenir à la majorité à l’Assemblée, la majorité sénatoriale avait pour l’habitude de ne pas se mettre d’accord avec les parlementaires macronistes en CMP et les textes budgétaires étaient donc examinés en nouvelle lecture à l’Assemblée et au Sénat.

C’est en partie ce deuxième passage à l’Assemblée des deux textes budgétaires – le budget de l’Etat et de la Sécu – qui expliquait l’avalanche de 49-3 utilisés par Élisabeth Borne, qui disposait d’une majorité certes relative, mais suffisamment forte pour ne pas coaliser 289 voix lors des motions de censure déposées en réponse aux 49-3. Le gouvernement Lecornu s’étant privé de cette option, une nouvelle émerge : un enlisement des débats budgétaires qui permettent au gouvernement de légiférer par ordonnances sur le budget. « Après la première lecture, il restera 10 à 15 jours pour faire adopter les textes budgétaires définitivement, analyse Mathieu Carpentier, professeur de droit public à l’université Toulouse Capitole. Or en nouvelle lecture, la procédure de recevabilité des amendements est certes plus restrictive, mais elle ne pourrait pas empêcher le dépôt de milliers d’amendements. »

Vers une obstruction des parlementaires soutenant le gouvernement ?

Une obstruction parlementaire qui pourrait venir des oppositions, mais aussi des parlementaires de l’ex-socle commun qui pourraient avoir intérêt à aller au bout des délais constitutionnels plutôt qu’à un vote s’annonçant compliqué. Le gouvernement pourrait alors légiférer par ordonnances et ainsi revenir à sa copie initiale au lieu de la version adoptée par l’Assemblée nationale – que l’on peut supposer dénaturée par des coalitions successives d’oppositions. Une manœuvre qui pourrait rappeler le rejet à l’Assemblée de la loi Duplomb par ses propres défenseurs afin d’aller directement à la case CMP où la droite et le centre disposent d’une majorité (voir notre article sur les enjeux constitutionnels soulevés).

De même, les socialistes pourraient se retrouver obligés de jouer la montre pour que le gouvernement reprenne sa copie initiale, qui comprend le décalage de la réforme des retraites depuis le dépôt d’une lettre rectificative (voir notre article). En tout état de cause, les deux principales exigences socialistes – le non-recours au 49-3 et la suspension de la réforme des retraites – semblent être contradictoires au regard de la procédure parlementaire, sauf à miser sur les délais constitutionnels et les ordonnances du gouvernement auquel le Parti socialiste n’appartient pas.

Une adoption du budget quasi-impossible

Une autre option existe théoriquement pour que ce décalage du calendrier d’application de la réforme des retraites voit le jour : l’adoption d’un budget dans lequel figure cette disposition, soit après une commission mixte paritaire conclusive, soit en lecture définitive à l’Assemblée nationale. Dans ce cas, le problème devient politique : comment un budget présenté par un gouvernement macroniste pourrait être voté à la fois par le PS et LR, alors que les LR ont clairement annoncé qu’ils rejetteraient toutes les lignes rouges fixées par les socialistes ? Même dans le cas où les socialistes et les députés LR s’abstiendraient, le bloc macroniste arrive péniblement à 160 députés, alors qu’en additionnant les groupes de gauche hors socialistes et le RN, on arrive à 260 députés.

Là est toute la différence entre un budget adopté par 49-3, qui ne peut être rejeté qu’en réunissant 289 députés contre lui, et une procédure de vote plus basique, où l’on voit mal comment le gouvernement pourrait combler les 100 voix qui les séparent des oppositions si l’on exclut – déjà charitablement – le PS et LR. La seule solution serait d’arriver à convaincre simultanément le PS et LR de voter le budget, alors que ceux-ci ont pour le moment fixé des priorités strictement contradictoires.

En cas de rejet du budget, le décalage de la réforme des retraites ne s’appliquera pas

Enfin, il existe un dernier cas de figure, et non des moindres : un rejet des textes budgétaires lors de la lecture définitive à l’Assemblée nationale. Dans ce cas, on retomberait dans le débat que l’on a déjà connu lors de l’exercice précédent sur la fameuse loi spéciale (voir notre article). « Au départ, la loi spéciale est faite en cas de retard pris dans le dépôt du projet de loi de finances qui ne permet pas de respecter les délais constitutionnels. L’exigence de la continuité des services publics permet au gouvernement de prendre un texte s’inspirant de la loi spéciale, mais le Conseil constitutionnel n’ayant pas été saisi, aucun cadre juridique clair n’a été fixé sur ce qui pouvait figurer dans une telle loi », détaille Mathieu Carpentier.

Dans le cas du budget de la Sécurité sociale, la question de la loi spéciale n’existe pas, puisque les cotisations sociales sont de toute façon versées par les employeurs et les salariés – et la Sécu n’a pas besoin d’un vote du Parlement pour percevoir des recettes. « Le seul problème ce sont les autorisations d’emprunts pour avoir de la trésorerie, mais ce n’est pas nécessairement urgent », estime le professeur en droit public. Une chose est sûre : le décalage du calendrier d’application de la réforme des retraites – faute de véhicule législatif – ne s’appliquerait pas.