Textes budgétaires : les parlementaires en quête de remèdes à l’asphyxie du calendrier

C’est un peu l’équinoxe budgétaire. Près de six mois se sont écoulés depuis la présentation des derniers textes financiers, et presque autant nous séparent du dépôt des prochains. La préparation de la prochaine mouture du projet de loi de finances, et de celle du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, va progressivement gagner en intensité. L’épilogue du dernier marathon budgétaire en février l’a bien montré. Les délais ont encore été largement dépassés cette année, conséquence de la difficulté de nouer des compromis dans une Assemblée nationale sans majorité naturelle depuis 2024. Deux constats s’imposent : soit le temps manque, soit le temps imparti est mal utilisé. Le changement de paradigme est spectaculaire par rapport au contexte qui entourait la réforme institutionnelle avortée de 2018. A l’époque, il était question de réduire la durée d’examen des textes budgétaires, au bénéfice d’un rééquilibrage des semaines d’évaluation et de contrôle.

Transmission tardive des projets de loi par un gouvernement installé au débotté, batailles politiques intenses qui complexifient le bon déroulé, croissance inquiétante du nombre d’amendements : de nombreux facteurs expliquent pourquoi la procédure budgétaire s’est déréglée à ce point, en particulier ces deux dernières années. Dans les deux chambres, l’heure est à la recherche de la panacée pour ne pas revivre les conditions d’examen passablement dégradées du dernier automne-hiver budgétaire.

À l’Assemblée nationale, une réunion s’est tenue le 8 avril autour de la présidente Yaël Braun-Pivet, mentionnait ce lundi le site Politico. Dans le cadre d’une future réforme du règlement de l’Assemblée nationale, plusieurs pistes d’amélioration ont été identifiées par les participants.

Avancer la date de présentation des textes budgétaires, une proposition qui se heurte à plusieurs difficultés

Selon le site d’information, les députés veulent en premier lieu que l’étau sur les délais d’examen soit desserré. Ils proposent que les textes budgétaires soient déposés plus tôt, pour disposer de plus de semaines de travail.

Simple en apparence, ce premier vœu déborde largement le cadre d’une simple réforme du règlement de l’Assemblée nationale. « Ce n’est possible de générer une contrainte sur le gouvernement, si ce n’est pas inscrit dans la LOLF », rappelle Emilien Quinart, professeur de droit public à l’Université de Strasbourg. Cette loi organique relative aux lois de finances, qui régit toute la procédure budgétaire, dispose actuellement que les textes financiers doivent être déposés au plus tard le premier mardi d’octobre. Avancer cette date pourrait nécessiter également de modifier la Constitution. « Si on avance le délai de dépôt, il serait quand même pertinent d’élargir le délai de 70 jours d’examen exigé par la Constitution », considère l’universitaire.

Il faut d’ailleurs noter que ce point a été évoqué indirectement au Sénat, au cours d’une séance sur une proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d’examen des textes budgétaires. Adopté le 26 février au Sénat, le texte porté par la sénatrice Élisabeth Doineau (Union centriste), rapporteure générale de la commission des affaires sociales, visait principalement à offrir des garanties supplémentaires au Parlement, notamment en cas de recours à des ordonnances budgétaires. Le texte est toujours en attente d’examen à l’Assemblée nationale.

Le groupe écologiste avait déposé un amendement pour exiger la transmission des textes budgétaires au Haut Conseil des finances publiques dès la première semaine du mois de septembre, afin de permettre un travail anticipé en commission, basé sur des analyses plus approfondies. L’amendement a été écarté, la commission des lois considérant que cette disposition n’avait pas sa place dans la Constitution, mais dans la loi organique. Le gouvernement avait pour sa part exprimé des réserves sur le plan technique. Une présentation au début du mois de septembre ne permettrait pas, selon Laurent Panifous, ministre des Relations avec le Parlement, d’intégrer les dernières données macroéconomiques. « Le temps supplémentaire accordé au Haut Conseil des finances publiques serait un temps en moins laissé au gouvernement et au Conseil d’État pour rédiger et réviser les textes », avait ajouté l’ancien député.

« Pour que le gouvernement le dépose plus tôt (quand d’ailleurs ? Début, mi ou fin septembre ?) le projet devrait être bouclé probablement en juillet-août, ce qui est plus difficile qu’au début de la Ve République car des consultations préalables doivent être désormais menées sur les textes financiers », mentionnent aussi Xavier Cabannes, professeur à l’Université Paris Cité et Aurélien Baudu, professeur à l’Université de Lille.

Davantage de poids à l’examen en commission, et temps programmé d’examen en séance

Une deuxième piste évoquée par le groupe de travail des députés consisterait à tenir compte des amendements votés par la commission des finances, dans le cadre des textes budgétaires. On imagine, là aussi, que l’intérêt serait d’être plus efficace, en évitant à ces propositions d’être soumises deux fois au cours de la procédure.

Car actuellement, l’examen en séance des projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale porte sur le texte du gouvernement, et non celui de la commission. C’est ce que prévoit l’article de la Constitution, tel qu’il est sorti de la révision de 2008. « C’était précisément pour éviter que le gouvernement soit en défense de son texte au moment de la séance publique. Et cela allait de pair avec le délai de six semaines d’examen offert en première lecture à la commission », rappelle Emilien Quinart.

Cela « vise aussi à éviter que la commission des finances ne « préempte » le débat en séance publique sur des textes budgétaires particulièrement sensibles pour le gouvernement et l’administration dont il dispose », rappellent Xavier Cabannes, professeur à l’Université Paris Cité et Aurélien Baudu, professeur à l’Université de Lille.

Troisième axe exploré par les députés : l’instauration d’un temps programmé d’examen en séance, avec une répartition du temps de parole entre les groupes, révèle aussi Politico. Cette idée permettrait, selon le groupe de travail, de retrouver une meilleure maîtrise des délais d’examen en séance publique. Cette fois, cette solution serait moins difficile à passer. Il suffirait d’une modification du règlement. Mais là encore, elle pourrait poser quelques inconvénients. « C’est une très bonne idée, mais les groupes vont faire ce qu’ils veulent de leur temps, l’employer à tel ou tel moment du texte. Des chercheurs ont mis en évidence que cela pouvait brouiller l’organisation du débat », avertit le professeur Emilien Quinart.

Une réflexion au Sénat sur les moyens de contenir l’inflation du nombre d’amendements

Au Sénat, des réflexions sont aussi engagées pour assurer la qualité et la sérénité de l’examen des textes budgétaires. Durant l’automne dernier, Gérard Larcher avait eu l’occasion d’épingler le calendrier imposé par le gouvernement, préjudiciable au travail des commissions, qui ont dû expédier leurs travaux dans des délais très contraints. Le président du Sénat n’en a pour autant négligé l’autocritique, en regrettant cette année encore la « hausse considérable » du nombre d’amendements déposés et examinés au sein de son hémicycle.

Le nombre d’amendements a doublé en l’espace de cinq ans. « Si cette tendance inflationniste se poursuivait, elle pourrait à terme menacer la qualité de nos débats sur les textes financiers de l’automne », avait-il averti.

Un retour sur expérience et des correctifs est en ce moment au programme de la délégation en charge du travail parlementaire et des conditions d’exercice du mandat de sénateur. Et il y a urgence. « Par rapport au volume d’heures qui nous sont possibles d’ouvrir, sur les 20 jours accordés sur le projet de loi de finances, ça ne tient déjà plus », avertit sa présidente Sylvie Vermeillet (Union centriste). Vice-présidente, elle est aux premières loges, pour assurer la bonne marche des séances. « Il m’est arrivé certains après-midi de gérer 400 ou 500 amendements ! » Lors de l’examen du dernier projet de loi de finances, la conférence des présidents avait dû se résoudre à prendre une décision douloureuse, pour tenir les temps, celle de réduire la durée de présentation des amendements de deux à une minute dans l’examen de certaines missions budgétaires.

La sénatrice du Jura a multiplié les consultations dans les groupes politiques ces derniers temps, en vue de trouver des « voies de passage », pour inverser cette trajectoire. La tâche n’est pas facile. « On va essayer de responsabiliser sur ce volume, mais on ne peut pas contraindre individuellement. Le droit d’amendement est constitutionnel, on ne peut pas l’entraver. Le président Larcher y est très attaché », rappelle la parlementaire, qui doit trouver une solution acceptable par tous, groupes de la majorité de droite et du centre, comme de l’opposition de gauche. « Globalement, il y a une prise de conscience progressive dans les groupes, mais il y a encore un chemin à faire, une organisation qui n’est pas encore trouvée », relate-t-elle.

Or, la délégation se donne pour objectif d’être prête « pour le mois de septembre ». « Je pense que le règlement évoluera pour le prochain projet de loi de finances. Cela suppose que ce soit partagé, échangé, avec tous les présidents de groupe », confie Sylvie Vermeillet.

Les causes de cette thrombose au niveau de la séance sont en tout cas identifiées par la présidente de délégation. Il y a d’abord un fait incontestable. Puisque le débat ne peut pas aller à son terme à l’Assemblée nationale, qui n’a pas pu débattre de la partie relative aux dépenses, cette année, et en 2024, tous les sujets se reportent mécaniquement au Sénat.

Sylvie Vermeillet évoque aussi l’influence croissante des lobbies, avec un nombre conséquent d’amendements livrés clés en main, défendus par plusieurs groupes, ce qui se traduit par de nombreux amendements identiques sur une multitude de sujets dans les textes budgétaires. Le sujet a déjà montré il y a quelques années que tout changement d’approche était délicat. « On avait fait des propositions aux présidents de groupe, à l’occasion de la précédente réforme du règlement, qui consistaient à présenter le premier amendement d’une série quand il y avait par exemple dix identiques. Ils n’étaient pas d’accord », rappelle Sylvie Vermeillet.

Autres causes évoquées : « Une certaine pression des réseaux sociaux sur la performance des sénateurs ». Une sorte de course au chiffre, pour montrer que les parlementaires sont actifs. La sénatrice jurassienne cite la fin du cumul des mandats, comme dernière explication. « Les sénateurs ont plus de temps pour produire des amendements, ils le mettent à profit. »

« Modifier la LOLF, ce n’est pas si simple »

Quant au moyen de soulager la procédure parlementaire, la sénatrice centriste se montre très sceptique sur les solutions qui nécessiteraient de passer par une révision de la LOLF. « On ne peut pas le faire comme ça, il faudra que les députés la modifient aussi, ce n’est pas si simple. »

À un an de l’élection présidentielle, et d’éventuelles législatives anticipées, on voit mal également dans quel créneau pourrait se nicher une telle réforme. « La mécanique bien huilée de la Ve République est-elle définitivement grippée ? Seul l’avenir, et les élections à venir, le diront. Mais, même si tel est le cas, quelle serait l’utilité de changer les règles constitutionnelles encadrant actuellement la procédure budgétaire ? » s’interrogent les constitutionnalistes Xavier Cabannes et Aurélien Baudu.

« Ce qu’il faudrait, c’est de la pluriannualité, un cadre financier pluriannuel comme le fait l’Union européenne, une espèce de grande loi de programmation en recettes et dépenses. Cela permettrait de gagner du temps tous les ans, on serait sur des formes d’actualisation », imagine également Emilien Quinart. Une chose est sûre, toutes ces réflexions ne s’éteindront pas avec la fin du quinquennat actuel.