Budget de la Sécu : la règle de l’entonnoir peut-elle faciliter un compromis ?

Se dirige-t-on inexorablement vers un recours aux ordonnances voire à une loi spéciale pour mettre en œuvre le budget de la Sécurité Sociale ? Le déroulement du débat parlementaire autour du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) ne conduit pas à l’optimisme pour ceux qui espèrent toujours une adoption du texte au Parlement.

C’était attendu, mercredi, les 7 députés et les 7 sénateurs de la commission mixte paritaire ne sont pas parvenus à un accord sur une version commune du projet de loi de financement de la Sécurité Sociale. Les points de divergences étaient trop importants entre le Sénat qui est revenu sur la suspension de la réforme des retraites, et le dégel des pensions et des prestations sociales adoptées à l’Assemblée en première lecture. Les députés vont donc entamer une nouvelle lecture à partir de la version votée par les sénateurs à partir du mardi 2 décembre en séance publique.

« Tout ce qui fait partie d’un dissensus entre le Sénat et l’Assemblée peut être amendé »

Conformément à la règle dite de « l’entonnoir », le droit d’amendement des députés mais aussi du gouvernement va être limité. Les amendements remettant en cause une disposition adoptée conforme, c’est-à-dire adoptée dans les mêmes termes en première lecture par l’Assemblée nationale et le Sénat, seront déclarés irrecevables de même que ceux introduisant une disposition « additionnelle sans relation directe avec les dispositions restant en discussion », peut-on lire dans les règlements des assemblées. Deux exceptions subsistent néanmoins, dans le cas où l’amendement « assure le respect de la Constitution » ou « opère une coordination avec un texte en cours d’examen ou corrige une erreur matérielle ».

Les députés pourront donc réintroduire la suspension de la réforme des retraites car comme l’indique Thibaud Mulier, maître de conférences en droit public à l’Université Paris Nanterre, « tout ce qui fait partie d’un dissensus entre le Sénat et l’Assemblée peut être amendé dès lors qu’il y a un lien direct avec le texte initial ».

Et comme le précise aussi sur X, le constitutionaliste Benjamin Morel, la règle de l’entonnoir limite très fortement les initiatives des députés, « en rendant impossibles la plupart des nouveaux dispositifs fiscaux ou sociaux que certains groupes ont échoué à faire adopter en première lecture ».

Probablement pas de vote conforme entre les deux chambres en nouvelle lecture

Il n’en demeure pas moins que cette règle de l’entonnoir va accélérer les débats en nouvelle lecture. Une nécessité car le 12 décembre marquera la date butoir de l’adoption d’un projet de loi de financement de la Sécurité sociale, délai imposé par la Constitution. Pour la nouvelle lecture, le vote est programmé le 9 décembre. Puis le texte reviendra au Sénat pendant trois jours. Mais le président du groupe centriste du Sénat, Hervé Marseille a déjà prévenu que la majorité sénatoriale devrait déposer une question préalable. La question préalable, ou motion de rejet préalable, permet de décider s’il convient d’engager la discussion sur un texte. Si elle est votée au Sénat, il n’y aura pas de discussions au sein de l’hémicycle.

« Si les deux versions de l’Assemblée nationale et du Sénat ne sont pas votées conforme, et on s’y dirige, le gouvernement aura la possibilité de donné le dernier mot à l’Assemblée mais pas sur la version initiale du gouvernement, ni sur la version adoptée au Sénat, mais sur le dernier texte voté par les députés. J’insiste sur le terme voté et non adopté. Cela veut dire que même si l’Assemblée nationale rejette le texte en nouvelle lecture la semaine prochaine. Elle pourra de nouveau se prononcer sur cette version une dernière fois. Ce qui pourrait faciliter quelques compromis », explique Thibaud Mulier.

Encore faudra-t-il avoir une majorité à l’Assemblée pour clore cette séquence budgétaire. Dans le cas contraire, en l’absence du recours à l’article 49.3 de la Constitution, il ne restera que deux options au gouvernement présenter une loi spéciale ou mettre en œuvre le budget par ordonnances (lire notre article).