Budget : la saisine du Conseil constitutionnel par Sébastien Lecornu « interroge » au Sénat

Ce n’est pas la première fois qu’un Premier ministre saisit lui-même le Conseil constitutionnel pour contrôler la constitutionnalité d’un projet de loi. Toutefois, il faut remonter quand même à près de 50 ans pour un projet de loi de finances.

Sébastien Lecornu, qui promettait la « rupture » cet automne à son arrivée à Matignon, en a fait une nouvelle illustration en alertant le Conseil constitutionnel, dans sa saisine sur le budget, sur la validité juridique de trois articles spécifiquement. Le premier prévoit une taxe sur les holdings patrimoniales, censée permettre de viser des revenus que certains contribuables parviennent à exclure de leur revenu fiscal de référence. Le rendement prévu de 1,1 milliard avait été réduit lors du passage au Sénat à une centaine de millions d’euros.

Le second article dans le viseur du Premier ministre vise à resserrer les avantages de la niche fiscale du pacte Dutreil sur la transmission d’entreprises aux membres d’une même famille. Enfin, le troisième article cité, resserre un autre avantage fiscal, l’apport-cession, censé inciter à réinvestir l’argent d’une vente d’une entreprise.

On notera que Sébastien Lecornu ne se contente pas ici de faire une « saisine blanche », c’est-à-dire une saisine qui n’énoncerait pas de griefs particuliers. C’est ce qu’avait fait, par exemple, sa prédécesseur, Élisabeth Borne en 2023, sur la réforme des retraites. « Dans le contrôle a priori d’un projet de loi, le Conseil ne contrôle que les dispositions dont l’inconstitutionnalité potentielle est spécialement visée dans une saisine. Les autres dispositions ne sont pas examinées, et peuvent faire, plus tard, l’objet d’une Question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Par principe, le Conseil peut quand même examiner de lui-même, certaines dispositions, si leur risque d’inconstitutionnalité a été relevé lors des débats, par exemple », expose Julien Bonnet, professeur de droit public à l’Université de Montpellier.

« Un gouvernement qui saisit le Conseil constitutionnel sur des dispositions qu’il a soutenues, ça peut paraître contradictoire »

« L’inconstitutionnalité de ces trois mesures n’a jamais été évoquée dans la discussion parlementaire. Par contre, on a entendu à plusieurs reprises, le gouvernement nous dire que des dispositifs proposés par le Sénat seraient susceptibles de censure. Un gouvernement qui saisit le Conseil constitutionnel sur des dispositions qu’il a soutenu pendant l’examen ou qui étaient dans le texte initial, comme la taxe sur les holdings, ça peut paraître contradictoire. En tout cas, ça nuit à la lisibilité. A ce stade, je ne comprends pas. Mais peut-être comprendrons-nous plus tard », avance prudemment le rapporteur général du budget, Jean-François Husson (LR).

Son collègue socialiste, vice-président de la commission des finances, Thierry Cozic laisse, lui, libre cours à sa pensée. « Cette saisine interroge. Les trois dispositifs mentionnés concernent le grand patronat. J’ose espérer qu’il n’y a pas eu d’entente dans la dernière ligne droite avec les grands patrons pour faire passer la pilule du budget. Nous, nous avons fait le choix de la non-censure sur la base de la copie finale du Premier ministre. Si on change le texte, dans notre dos, par la voie du Conseil constitutionnel. Ce serait une trahison du Parlement », s’émeut le sénateur.

D’autant qu’en engageant sa responsabilité sur le budget par le recours à l’article 49.3, le gouvernement avait la main sur la version finale, mais était contraint de prendre en compte les certaines demandes des socialistes pour ne pas être censuré.

Thierry Cozic craint donc de revivre l’épisode vécu au moment de l’adoption de la loi immigration fin 2023, où « afin de passer un accord politique, on a piétiné la validité juridique d’un texte ». Le projet de loi immigration avait été très largement remanié et durci par les LR du Sénat. Soucieux de trouver un accord avec la droite pour permettre l’adoption de ce texte sans avoir à passer par le 49.3, l’exécutif avait laissé au Conseil constitutionnel le soin de se charger du travail de nettoyage. « Est-ce que parce qu’il y avait des articles contraires à la Constitution il fallait dire : pas de texte ? Ma réponse est non », avait assumé Emmanuel Macron sur France 5, au lendemain du vote. « Le Conseil constitutionnel devient de plus en plus l’objet d’une forme d’instrumentalisation politique. Lui renvoyer le soin de censurer des dispositions spécifiques, c’est légal et peut sembler louable, mais cela place aussi l’institution dans une position complexe. Car quelle que soit sa décision, elle sera forcément sujette à interprétation », relève Julien Bonnet.

La censure partielle ou totale de 35 articles de la loi immigration début 2024 avait, en effet, entraîné une pluie de critiques de la part de la droite et de l’extrême droite sur le rôle joué par le Conseil.

« Ça permet de clore définitivement le débat budgétaire »

Dans sa saisine, Sébastien Lecornu avance que « l’importance de ces dispositions dans la lutte contre l’optimisation fiscale » et la nécessité « d’assurer la plus grande sécurité juridique aux acteurs économiques », impose « qu’elles ne puissent entrer en vigueur qu’après vérification par le Conseil constitutionnel » de leur conformité.

Le président du groupe centriste du Sénat, Hervé Marseille ne voit aucune malice dans cette saisine gouvernementale, bien qu’inhabituelle. « Chaque année, les budgets sont soumis au contrôle du Conseil constitutionnel ce qui donne lieu à un toilettage du texte. Cette saisine est une protection pour le gouvernement. On se souvient quand même des conditions dans lesquelles le budget a été adopté, avec des demandes politiques qui se sont traduites dans le texte. Il faut vérifier que tout ça est solide. Ça permet de clore définitivement le débat budgétaire, en ayant un budget solide et indépendamment de dispositions qui pourraient prêter à confusion ».

Le gouvernement n’est pas le seul à saisir le Conseil constitutionnel. Le groupe RN et LFI ont également formulé chacun un recours. Ils estiment que le gouvernement a fait adopter « une présentation des équilibres incomplète inexacte », dans l’article liminaire de la loi de Finances.

Le groupe d’extrême droite considère aussi qu’une mesure prévoyant un régime d’assurance obligatoire pour les dommages résultant d’émeutes doit être censuré n’est pas, selon lui, du domaine des lois de Finances. L’article qui réserve aux seuls demandeurs d’emploi la possibilité de financer leur permis de conduire via le Compte personnel de formation (CPF), méconnaît « le principe d’égalité devant la loi », selon le Rassemblement national.

La France insoumise a relevé, elle, des « mesures discriminatoires contre les personnes étrangères comme la suppression des APL pour les étudiants non-européens et non-boursiers ou encore le plafonnement de la prise en charge par l’OFPRA des frais d’avocats des demandeurs d’asile. Le Conseil constitutionnel a un mois pour statuer.