Cabinets de conseil : le Sénat adopte la proposition de loi issue de la commission d’enquête

C’est une première étape dans la traduction législative des préconisations de la commission d’enquête sénatoriale sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, née il y a près d’un an. Le Sénat a adopté dans la nuit du 18 au 19 octobre 2022, à une très large majorité (331 voix pour, 0 contre, 13 abstentions), la proposition de loi transpartisane portée par les anciens membres de la commission d’enquête. Le texte vise à mieux encadrer les prestations de conseil privées réalisées pour l’Etat, des autorités administratives ou encore des hôpitaux, en renforçant la transparence et le contrôle. En mars, la commission sénatoriale avait comparé ces missions pour le compte de la puissance publique à un « phénomène tentaculaire et opaque ». Commission qui avait été créée suite à la polémique de l’intervention du cabinet McKinsey dans la gestion de la crise sanitaire.

Le gouvernement a soutenu les objectifs poursuivis, notamment celui de « renforcer l’Etat ». « Je me présente devant vous ce soir avec la volonté d’avancer sur ces sujets », a d’emblée annoncé Stanislas Guerini, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques. Il s’est engagé à ce que le texte soit inscrit à l’Assemblée nationale, dans le cadre d’une niche parlementaire – une séance réservée à un groupe – ou sur le temps réservé au gouvernement. « J’ai la volonté que ce texte chemine », a-t-il promis.

En attente d’une consultation, le Sénat temporise sur l’inclusion des collectivités locales

Plus tôt, la sénatrice Éliane Assassi, présidente du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE), à l’origine de la formation de la commission d’enquête, avait fait pression dans ce sens. « Nous avons un devoir de responsabilité vis-à-vis des Français », a-t-elle plaidé. « Nos concitoyens ne comprendraient pas que ce texte se retrouve bloqué dans la navette parlementaire », a ajouté Arnaud Bazin, l’ancien président (LR) de la commission sénatoriale.

Qualifié de « point d’étape » par la rapporteure Cécile Cukierman (communiste), le texte sera amené à évoluer. « Nous coulons les fondations, mais tout ne sera pas terminé ce soir », a-t-elle expliqué. La question de l’inclusion ou non des collectivités locales, dans le périmètre de la proposition de loi, reste posée aux parlementaires à l’issue de la lecture au Sénat. Cet aspect n’avait été traité par la commission d’enquête. Pour la rapporteure, le sujet mérite d’être « travaillé en profondeur » et surtout, de consulter les associations d’élus locaux. Les amendements soumis par le groupe socialiste, le gouvernement, et Jean-Claude Requier (Rassemblement démocratique social et européen) qui présentaient des seuils différents dans la définition des collectivités territoriales à intégrer au futur cadre législatif, ont été rejetés. Des sénateurs ont évoqué l’idée de convoquer une mission pour traiter le sujet.

Un parjure devant une commission d’enquête vaudra l’exclusion d’un marché public

En séance, la proposition de loi a subi peu de retouches par rapport à la version sortie de la commission des lois la semaine dernière. L’un est hautement symbolique. Le Sénat adopté un amendement faisant du faux témoignage devant une juridiction ou une commission d’enquête sénatoriale un motif d’exclusion des marchés publics. Cette disposition, a été présentée par Nathalie Goulet (Union centriste) et le groupe communiste. Le ministre Stanislas Guerini a précisé qu’il partageait « la finalité ».

Lors de la discussion, le communiste Éric Bocquet a fait référence au cas de Karim Tadjeddine, directeur associé au cabinet américain McKinsey. En mars, le Sénat avait saisi la justice pour une suspicion de parjure.

Les amendements du gouvernement rejetés

Les 13 amendements proposés par le gouvernement ont tous été rejetés lors de l’examen des articles. Stanislas Guerini souhaitait, pour sa part, rendre la proposition de loi « plus effective ». Le ministre préconisait notamment que les déclarations d’intérêts des consultants à la HATVP (Haute autorité pour la transparence de la vie publique) se limitent aux seuls dirigeants, pour des questions de « proportionnalité » et éviter une « embolisation » de la HATVP. La commission des lois y a vu plutôt des reculs. « Nous ne souhaitons pas revoir son ambition à la baisse, en particulier en ce qui concerne la lutte contre les conflits d’intérêts », a fait valoir le sénateur Arnaud Bazin. Le sénateur du Val-d’Oise a par ailleurs répondu aux cabinets de conseil, qui craignent que la proposition de loi ne les éloigne du public avec ces nouvelles contraintes. « Les déclarations d’intérêts seraient trop lourdes… Qu’ils se rassurent, en tant que parlementaires nous en remplissons depuis 2013. Je pense que des bacs + 10 y parviendront sans grande difficulté », a-t-il réagi.

Le cadre déontologique posé par la proposition de loi est capital aux yeux des sénateurs. « Un Etat aveugle sur le plan déontologique est un Etat en danger », a insisté le sénateur Arnaud Bazin. « L’Etat a le droit et le devoir de connaître les autres clients des cabinets, qui ne doivent pas pouvoir servir deux intérêts divergents en même temps. » Signe de la gravité de ce sujet, la centriste Nathalie Goulet a résumé les conflits d’intérêts comme étant « le pire cancer de la politique ».

Éliane Assassi a également considéré que certaines propositions d’amendements actaient « le recul du gouvernement sur la transparence des prestations de conseil ». « J’assume le fait qu’il puisse y avoir des exceptions à la publication de tel ou tel bon de commande », a défendu Stanislas Guerini. Le ministre a expliqué qu’il n’était pas opportun de livrer publiquement certains intitulés de commande touchant par exemple à l’amélioration de la lutte contre la fraude fiscale ou l’accompagnement de politiques stratégiques, comme le développement de la filière hydrogène.

Stanislas Guerini s’engage à publier un rapport plus précis et à communiquer les livrables aux journalistes ayant saisi la Cada

Mis en cause à plusieurs reprises sur le manque de transparence de l’exécutif, Stanislas Guerini s’est engagé à « graver dans le marbre » de la loi de finances le rapport annuel que l’Etat joindra au Budget sur ses dépenses en matière de prestations de conseil. Il a ajouté que les données qui y figureront seront davantage détaillées. Le « jaune budgétaire » remis juste avant l’examen de la proposition de loi a été qualifié de « lacunaire et très décevant » par Éliane Assassi. Le ministre a aussi promis au Sénat que les livrables des cabinets de conseil seraient bien transmis aux journalistes qui les ont demandés, conformément à la décision de la Cada (Commission d’accès aux documents administratifs). La préparation des documents demande toutefois « beaucoup de travail de la part des administrations », selon lui.

Au chapitre des sanctions, Le Sénat a maintenu son régime d’amendes administratives prévues dans le texte sorti de la commission de loi, en cas de manquement des consultants aux règles déontologiques. Le gouvernement voulait instaurer des sanctions pénales. « Nous pensons qu’une sanction administrative sera bien plus efficace, car plus rapide dans son application », a motivé Cécile Cukierman. En commission, les sénateurs ont amélioré son caractère dissuasif, en fixant le montant maximal jusqu’à « 2 % du chiffre d’affaires annuel mondial total de l’exercice précédent », contre 15 000 euros dans le texte initial.

Le texte adopté cette nuit vise aussi à clarifier les rôles, à savoir « qui tient le crayon », en interdisant par exemple les cabinets de conseil d’utiliser le logo de l’administration sur leurs documents. C’est ce qui avait été reproché au ministère de la Santé lors des auditions. « Cette avancée-là est pleinement soutenue, sans aucune réserve par le gouvernement », a réagi Stanislas Guerini. D’autres dispositions visent à mettre fin au phénomène des prestations gratuites (pro bono) des cabinets de conseil, ou encore à imposer l’usage du français dans leurs échanges avec l’administration. A la tribune, le sénateur socialiste Mickaël Vallet a pourfendu le « globish » des consultants.

Cette panoplie de règles plus claires n’est « pas qu’un souhait des parlementaires », mais « une exigence devenue populaire au fil des travaux de notre commission », a considéré Éliane Assassi. « Il ne s’agit pas là d’interdire le recours aux cabinets de conseil mais bien de fixer un cadre clair pour mettre fin aux dérives constatées par la commission d’enquête. » Cette nuit, c’est la « pluralité sénatoriale » qui s’est exprimée, selon ses mots.

Quasiment tous les groupes, dans leur diversité, y compris celui des sénateurs Renaissance (Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants), ont voté en faveur du texte. Seul le groupe Les Indépendants a fait le choix de l’abstention. « Notre groupe s’interroge sur l’opportunité d’une telle loi […] Nous doutons que les moyens proposés soient efficaces et adaptés », a justifié le sénateur Emmanuel Capus, craignant qu’elle ne renforce des « maux très français », comme le poids du secteur public ou les lourdeurs administratives.

Selon l’ancien président de la commission d’enquête Arnaud Bazin, « l’esprit et l’architecture » de la proposition de loi ont été conservés. Le texte va désormais être transmis à l’Assemblée nationale.