Comment fonctionne la procédure pour réviser les traités de l’Union européenne ?

Un nouveau cycle pourrait débuter pour l’Union européenne. Ce 9 mai, à l’occasion de la clôture de la conférence sur l’avenir de l’Europe, Emmanuel Macron s’est montré favorable à une révision des traités. « Il faudra réformer nos textes, c’est évident », a appuyé le président français, dans un discours prononcé devant les eurodéputés (relire notre article). Même avis de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, prête à une modification des traités « si nécessaire ». Il s’agirait notamment d’introduire plus de souplesse dans les mécanismes de décision. « Dans certains domaines, le vote à l’unanimité n’a tout simplement plus de sens si l’on veut une Europe capable de réagir plus vite », a-t-elle déclaré. Le Parlement européen lui-même a poussé en avril, dans une résolution, pour un changement des traités.

La conférence sur l’avenir de l’Europe a notamment formulé 49 propositions pour réformer le fonctionnement des institutions européennes, comme un droit d’initiative accordé au Parlement, ou encore la possibilité d’aborder certaines décisions à « la majorité qualifiée » et non plus à « l’unanimité ».

Une procédure ordinaire

Comment pourrait se dérouler ce processus ? Il existe plusieurs voies. Dès qu’il est question de modifications importantes – l’élargissement des compétences de l’UE, pour y intégrer la santé par exemple – c’est la procédure ordinaire qui s’impose. Un projet de révision peut être proposé par un État membre, le Parlement européen ou encore la Commission européenne. Il est transmis au Conseil européen (l’institution qui regroupe les chefs d’État ou chefs de gouvernement des vingt-sept États membres). Les parlements nationaux en sont informés.

Le Conseil européen consulte le Parlement européen et la Commission (et la Banque centrale européenne si la modification concerne les questions monétaires). Il peut ensuite décider à la majorité simple (au moins 14 votes favorables) de convoquer une « convention ». Treize Etats (sur 27), d’Europe du nord, d’Europe centrale ou de l’Est ont d’ores et déjà prévenu dans un communiqué commun qu’ils ne sont pas favorables à une révision des traités (relire notre article).

C’est à cet organe qu’a fait référence Emmanuel Macron, le 9 mai, en se disant favorable à la « convocation d’une convention de révision des traités ». Cette convention se compose de plusieurs représentants. Ils sont issus des représentants des parlements nationaux, des chefs d’États et de gouvernement, du Parlement et de la Commission.

Cette convention examine les projets de révision, puis adopte par consensus une recommandation, transmise à une Conférence intergouvernementale, c’est-à-dire une réunion entre les gouvernements des Etats membres de l’Union européenne. Elle est convoquée par le président du Conseil européen. Le Conseil européen peut également décider de se passer de l’étape précédente de la convention, si l’ampleur des modifications ne le justifie pas. L’objectif de la Conférence intergouvernementale est d’aboutir à un accord commun sur les modifications à opérer aux traités.

En 2007, il s’est écoulé six mois entre la convocation d’une conférence intergouvernementale et la signature du traité de Lisbonne.

Une procédure simplifiée

Il existe également une procédure simplifiée, pour réviser les traités, lorsqu’il est question des politiques de l’Union européenne. Impossible d’utiliser ce cas de figure pour accroître les pouvoirs de l’UE. Dans le cadre de cette procédure simplifiée, pas de convention ni de Conférence intergouvernementale. Le Conseil européen peut se prononcer directement sur les projets qui lui sont soumis. Il doit alors statuer à l’unanimité, après avoir consulté le Parlement européen et de la Commission.

Dans les deux cas, que la procédure soit ordinaire ou simplifiée, la proposition de réforme sur laquelle aboutissent les Vingt-sept doit être ratifiée par tous les États membres, généralement par les parlements. Cette étape est assez longue. Pour le traité de Lisbonne par exemple, il s’est écoulé près de deux années entre la signature du texte par les représentants des Etats membres, et son entrée en application.

Si la règle de l’unanimité rend difficile toute décision dans le domaine fiscal par exemple, le traité de Lisbonne prévoit toutefois une petite de manœuvre, sans être obligé de réviser les traités. Après le Brexit, l’ancien président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker a rappelé l’existence de cette clause. Ce sont les « clauses passerelles ». Elles permettent de passer au vote à la majorité qualifiée au lieu de l’unanimité dans certains domaines. À condition toutefois que le Conseil européen le décide à l’unanimité, et avec l’approbation du Parlement européen. En outre, les parlements nationaux peuvent mettre leur veto.