Contrôle de l’état d’urgence : le Sénat appuie les recommandations du Conseil d’Etat

Il y a un an, après une séance houleuse au Sénat sur la prorogation de l’état d’urgence, le rapporteur du texte, Philippe Bas (LR) alertait le gouvernement sur « le risque de l’unilatéralisme, qui peut verser dans l’autoritarisme quand il s’agit d’exercer des pouvoirs exceptionnels, restreignant les libertés individuelles et publiques ».

En l’espace de quelques jours, les deux plus hautes juridictions du pays, le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel alertent à leur tour sur les conditions et l’exercice de ce régime d’exception. « Je suis frappé par leur convergence d’analyses. Ce message conjoint qui sonne comme un avertissement est extrêmement puissant », note le vice-président centriste de la commission des lois, Philippe Bonnecarrère.

« C’est un avertissement adressé à l’exécutif qui éprouve les plus grandes difficultés à traiter une crise par la voie dite normale »

Alors que plus de la moitié de la période 2015-2021 s’est déroulée sous état d’urgence (sécuritaire et sanitaire), le conseil d’Etat formule 15 propositions visant à « mieux définir et circonscrire » ce régime d’exception. Sans son rapport annuel publié la semaine dernière, le Conseil appelle à distinguer « les circonstances pouvant conduire au déclenchement de l’état d’urgence » et les « menaces pérennes ». « C’est un avertissement adressé à l’exécutif qui éprouve les plus grandes difficultés à traiter une crise par la voie dite normale, préférant recourir à des états d’urgence. D’ailleurs, le gouvernement veut prolonger le recours au passe sanitaire jusqu’à l’été prochain (voir notre article). Ça revient à utiliser un outil de crise pour une menace devenue semi-permanente », relève Philippe Bonnecarrère.

A l’inverse de l’état de siège, et des pouvoirs étendus accordés au chef de l’Etat (article 16), l’état d’urgence n’est pas inscrit dans la Constitution mais est pourtant ancré dans notre état de droit (loi du 3 avril 1955). Le Conseil d’Etat recommande d’inscrire dans le texte fondateur de la Ve République « des règles procédurales fixant le cadre de mise en œuvre » de l’état d’urgence ». Toujours, déclenché par l’exécutif, sa prorogation serait soumise à l’approbation du Parlement « dans un délai le plus court possible, avec des règles de vote de plus en plus exigeantes, au fur et à mesure que la durée s’allonge ». De même, le Conseil constitutionnel serait saisi automatiquement pour toute prorogation ou modification du régime de l’état d’urgence.

Une mesure qui a reçu le soutien de Laurent Fabius. Interrogé dans le journal le Figaro, le président du Conseil constitutionnel indique lui aussi « qu’il faut pouvoir contrôler les lois d’état d’urgence » […] notre décision sur ces dispositions devrait être rendue rapidement. Mais toute modification de ce type suppose une révision de la Constitution », rappelle-t-il.

« La solution à une crise sanitaire n’est pas obligatoirement un état d’urgence sanitaire »

« Ces propositions sont tout à fait bienvenues. Inscrire l’état d’urgence dans la Constitution était envisagé en 2015 par François Hollande et nous étions tout à fait prêts à l’accepter », souligne Philippe Bas. L’ancien président de la commission des lois insiste sur le caractère temporaire de l’état d’urgence et imagine une révision constitutionnelle visant à permettre au Parlement de déléguer au gouvernement des pouvoirs exceptionnels « mais pour une durée qui n’excéderait pas deux ou trois mois sans prorogation ». Philippe Bas appelle surtout à distinguer l’état d’urgence contre le terrorisme » et « l’état d’urgence sanitaire ». « Ce dernier a été décidé faute de mieux. Nous n’avions pas de masques, pas de gel hydroalcoolique et surtout pas de vaccins. L’idée que face à une crise sanitaire, nous devons obligatoirement repasser par l’état d’urgence, doit être réinterrogée. La solution à une crise sanitaire n’est pas obligatoirement un état d’urgence sanitaire. Et si dans 10 ans, un nouveau virus nous oblige à repasser par ce régime d’exception, il faudra que la Constitution l’encadre. Par exemple, rien dans la Constitution n’empêche le gouvernement de maintenir la contrainte du passe sanitaire jusqu’à juin 2022 sans repasser devant le Parlement. Nous ne pouvons l’imposer au gouvernement que par un rapport de force politique. », regrette-t-il.

« Le plus urgent c’est de restaurer les pouvoirs du Parlement »

Pour Jean-Pierre Sueur, vice-président socialiste de la commission des lois, « une révision constitutionnelle mérite d’être étudiée mais pour moi, le plus urgent c’est de restaurer les pouvoirs du Parlement qui est sous l’emprise d’une centaine d’ordonnances depuis le début de la pandémie. Les ordonnances sont nécessaires mais le gouvernement y a recours de manière industrielle et de ce fait empiète de manière exorbitante sur le pouvoir législatif ». C’est la raison pour laquelle, le sénateur a déposé une proposition de loi constitutionnelle visant à prévoir une ratification expresse par le Parlement de ces ordonnances (voir notre article). En effet, depuis une décision récente du Conseil Constitutionnel, une ordonnance, même non ratifié par un vote du Parlement peut avoir une valeur législative.

Mercredi, le Sénat examinera une proposition de loi de ratification de l’ordonnance sur la réforme de la fonction publique de l’État. Cosignée par les groupes LR, PS, centriste, et écologiste, le texte vise à contraindre le gouvernement à passer devant le Parlement pour débattre d’une réforme majoritairement rejetée par la Haute assemblée. L’ordonnance prévoit de remplacer le corps préfectoral par un futur grand corps général d’administrateurs de l’Etat, et l’École nationale d’administration (ENA) par la création de l’Institut du service public (ISP). Mais le projet de loi de ratification n’est pas à l’ordre du jour du Parlement, le Sénat a donc pris les devants en déposant un texte qu’il a l’intention de rejeter.

Le Conseil d’Etat recommande également un encadrement du recours aux ordonnances en corrélant « la durée d’habilitation et la durée de prorogation de l’état d’urgence décidée par le Parlement, ainsi qu’une caducité des dispositions de ces ordonnances au terme de l’état d’urgence en l’absence de ratification parlementaire ».

« Il y a une volonté de la part de ces deux institutions d’être moins exposées »

« Le Conseil d’Etat et le Conseil Constitutionnel adressent aussi un avertissement au Parlement. Le contrôle insuffisant des parlementaires a conduit ces juridictions à être saisie par les citoyens de façon quasi continue pour apprécier les limites de l’état d’urgence. De juges d’exception, ils deviennent juges du quotidien. Il y a une volonté de la part de ces deux institutions d’être moins exposés, et de parer aux reproches d’une judiciarisation de la vie publique. Je ne suis pas convaincu par la nécessité d’une révision de la Constitution. Mais une chose est sûre, il faut renouer le dialogue entre le Parlement et les juges », conclut Philippe Bonnecarrère.