Data. La commission d’enquête, une arme de contrôle parlementaire qui fait son nid au Sénat

Concentration des médias, influence des cabinets de conseil sur les politiques publiques ou encore crise de l’hôpital : fin 2021, trois commissions d’enquête ont été lancées en l’espace d’un mois. Un vrai bouillonnement du Sénat dans son rôle de contrôle du gouvernement et d’évaluation des politiques publiques. Pourtant, ces trois commissions d’enquête créées à la fin du quinquennat ne constituent pas un record dans l’histoire récente du Sénat.

Trois commissions d’enquête par an, cela correspond peu ou prou à la moyenne des dix dernières années, une décennie particulièrement active sur ce front. Sur les 50 dernières commissions d’enquête du Sénat (en incluant les missions ou commissions permanentes qui ont été dotées des pouvoirs des commissions d’enquête), plus des deux tiers ont été créés durant les deux derniers quinquennats. Notre recensement s’est limité à ce degré le plus élevé du contrôle parlementaire. Contrairement à une mission d’information, une commission d’enquête permet l’organisation d’auditions sous serment et un droit de contrôle sur pièces et sur place.

Deux pics ont eu lieu récemment, en 2018 et 2016. En 2018, cinq commissions d’enquête ont été ouvertes : la très médiatique commission Benalla, une commission sur « les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République », une commission sur les moyens de l’État face à l’évolution de la menace terroriste, une commission sur l’état des forces de sécurité intérieure, et enfin une commission sur la sécurité des ponts, peu après l’effondrement du pont de Gênes. Cette dernière était à l’origine une mission d’information, mais le Sénat l’a dotée des prérogatives d’une commission d’enquête.

En 2016, cinq commissions d’enquête ont vu le jour. L’une sur les frontières européennes et l’avenir de l’espace Schengen, une sur « la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité », et une « sur les chiffres du chômage en France et dans les pays de l’Union européenne ». Ce n’est pas tout. La mission d’information sur le redressement de la justice a été dotée des prérogatives d’une commission d’enquête, tout comme la commission des lois pour suivre l’état d’urgence : un mécanisme déjà mis en place en 2015, et rétabli à deux reprises en 2017.

Les commissions d’enquête sont moins nombreuses les années où se tiennent des élections sénatoriales. Ces creux apparaissent sur notre graphique en 2011, 2014 ou encore 2017. Ces périodes sont aussi synonymes de renouvellement des instances et des postes clés dans l’institution.

Les 16 commissions d’enquête créées après l’élection d’Emmanuel Macron (lire notre article) poursuivent une tendance qui s’est installée quelques années auparavant. Les années 2010 ont marqué un retour en grâce de la commission d’enquête. Elle était tombée en désuétude dans les années 2000, particulièrement sous les quinquennats de Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy. Seule une commission d’enquête sur « sur le rôle des firmes pharmaceutiques dans la gestion par le Gouvernement de la grippe A » a été mise en place en 2010. Beaucoup de demandes de création n’ont pas abouti.

L’impact de la refonte du règlement du Sénat de 2009

La réforme du règlement du Sénat en 2009, sous la présidence de Gérard Larcher, n’est sans doute pas étrangère au phénomène de multiplication des commissions d’enquête. Cette vague de modernisation, destinée à « conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail », avait introduit un droit nouveau pour les groupes parlementaires : le droit de tirage. À chaque session, un groupe a, de droit, la possibilité de provoquer la création d’une mission d’information ou d’une commission d’enquête. La seule réserve reste le cadre légal et notamment l’interdiction de créer une commission d’enquête portant sur des faits qui font l’objet de poursuites judiciaires.

Les groupes politiques se sont progressivement approprié le droit de tirage. Les cinq commissions d’enquête créées entre le printemps 2012 et octobre 2014, l’intervalle du quinquennat de François Hollande où le Sénat était à gauche, montrent que cet outil parlementaire n’est pas resté au placard. Les communistes ont obtenu leur commission sur le rôle des banques et acteurs financiers dans l’évasion fiscale (2013). Et les socialistes ont provoqué une commission d’enquête sur le montage juridique et financier du contrat retenu pour la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds, le contrat Écomouv’, conclu en 2011. Les centristes ont notamment obtenu une commission d’enquête sur l’organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe (2014).

Globalement, le volume par an des commissions d’enquête est au beau fixe quand le Sénat n’est pas de même couleur que le gouvernement. En 1997, un nombre important de commissions d’enquête ont été mises sur les rails par la droite ou le centre droit : commission d’enquête sur la politique énergétique de la France, commission sur les régularisations d’étrangers en situation irrégulière ou encore commission chargée de « recueillir des éléments d’information sur les conséquences de la décision de réduire à trente-cinq heures la durée hebdomadaire du travail ».