Emprunts toxiques aux collectivités locales, à qui la faute?

Première banque mondiale de financement des collectivités locales au début des années 2000, Dexia a précipité, après la crise de 2008, des milliers de communes, départements et régions de France vers la banqueroute, en leur vendant des emprunts toxiques .

Mais tout d’abord, les emprunts toxiques, qu’est-ce que c’est ? C’est un emprunt qui prend la forme d'un produit structuré, qui change selon l'évolution des marchés financiers. Les taux d’intérêt sont donc extrêmement variables, et peuvent être attractifs de prime abord mais aussi très risqués.

Des dirigeants voraces

Selon Jézabel Couppey-Soubeyran, économiste, la première responsabilité doit se trouver avant tout au sein même de la banque Dexia. Elle pointe un problème de gouvernance : « Il n’y avait aucun contre-pouvoir à l’intérieur de la banque » et « des administrateurs manquant totalement d’indépendance, incapables de remettre en question la stratégie du management ».

Pour l’économiste, « les risques étaient réellement sous-estimés » par l’ensemble des dirigeants de la banque Dexia, qui faisaient le choix de vendre délibérément à des collectivités fragiles des produits instables.

La naïveté des élus

Comme en témoigne Alain Piffaretti, journaliste spécialiste des politiques publiques territoriales, il existait aussi une réelle pression mise aux élus au début des années 2000 pour qu’ils contractent ce genre de prêts à taux variable, qui semblaient très avantageux.

«Si une collectivité ne prenait pas ces crédits structurés, l’élu était considéré comme has been, ringard » souligne le journaliste, auteur du livre Le scandale Dexia : enquête sur la plus grosse faillite bancaire européenne.

S’ajoute à cela, une confiance presque aveugle des élus, trahis par la banque : « Dexia a profité de sa situation de banquier privilégié auprès des collectivités locales » observe Stéphane Troussel, président du Conseil départemental de la Seine-Saint-Denis. De plus, les collectivités ciblées étaient généralement des territoires pauvres qui n’avaient pas d’autre moyen que de souscrire à ces emprunts pour sauver leur commune : « Ils ont ciblé des petites collectivités, ou grandes […] mais toujours avec le besoin de gros moyens financiers pour pouvoir agir » révèle Stéphane Troussel. De plus pour lui, les élus ne signaient pas en toute connaissance de cause : Dexia poussant même le vice jusqu’à appeler certains de leurs emprunts toxiques, aux taux d’intérêt plus que variables, « Tofix ».

Jézabel Couppey-Soubeyran pointe quant à elle un problème de connaissance plus général : « On ne peut pas considérer que l’éducation financière des élus était bonne, et elle ne l’est toujours pas. Il y a un manque d’accompagnement des collectivités locales ». Au-delà même des élus, elle dénonce le déficit d’information dont la population dispose sur tout ce qui a trait à la finance : « Ce type de produit complexe a profité de ce manque d’éducation financière. Mais même les commerciaux de Dexia auraient été bien en peine d’expliquer la formule d’indexation à la base des prêts proposés » déplore-t-elle.

Un système en pleine dérive

Mais comment a-t-on pu laisser une banque sans réels fonds propres proposer autant de prêts ?
« Dexia, c’est la parfaite illustration des débordements financiers des années 90/2000 » observe l’économiste Jézabel Couppey-Soubeyran. Selon elle, l’affaire Dexia révèle le manque de contrôle chronique du monde de la finance.

Une finance folle en manque de barrières, que l’on tente de réguler depuis quelques années. En 2014, l’Union européenne crée l’Union bancaire, un processus de surveillance bancaire chargé d’éviter les faillites bancaires à l’image de celle de la banque Dexia après la crise financière. « L’Union bancaire réorganise la supervision des grandes banques avec un contrôle plus intrusif mais ne va pas changer radicalement la donne. » explique l’économiste. Pour elle, afin d'agir efficacement « il faut faire en sorte que ceux qui réalisent des profits quand tout va bien soient également ceux qui prennent les pertes quand ça va mal ».

Une tentative de réglementation internationale amorcée par les accords de Bâle III, signés en 2010 : un dispositif chargé de mieux anticiper les risques bancaires et surtout les risques de crédit, en garantissant un niveau minimum de fonds propres pour une meilleure stabilité financière. Malgré quelques initiatives européennes ou internationales, le secteur bancaire et financier qui « marchait sur la tête à cette époque-là » selon l’économiste, reste très peu contrôlé. « Tant que les banques estiment leurs risques par elles-mêmes, par le biais d’un modèle interne, ça pose un gros problème » signale Jézabel Couppey-Soubeyran.

Une responsabilité également partagée par l’État : pourquoi laisser s’endetter les communes ?
Le financement des collectivités locales était au départ assuré de manière centralisée par l’État, mais après le processus de décentralisation et la plus grande autonomie accordée aux collectivités locales, elles se retrouvent avec un budget plus important à gérer et des investissements à penser.
Ce manque d’accompagnement de l’État explique peut-être en partie le recours presque obligatoire pour les collectivités, à une banque privée pour contracter les prêts destinés à financer les projets d'infrastructures locales.

Après l’effondrement de la banque, le gouvernement tente de sauver Dexia, sans succès, et laisse aux collectivités locales la tâche de rembourser les sommes astronomiques qu’elles se retrouvent à payer après l’envol des taux d’intérêt des emprunts toxiques. Une opération de sauvetage avorté qui aurait coûté, selon la Cour des comptes, plus de 6,6 milliards d’euros à l’État.
Alors que de l’autre côté, les recours en justice des collectivités locales qui refusaient de payer des sommes qui n’étaient selon elles pas justifiées, ont quasiment tous été rejetés. Et en 2015, 275 collectivités françaises étaient encore endettées à hauteur de plus de 7 millions d’euros.

Retrouvez l'émission Un monde en docs, consacrée à l’affaire Dexia et au financement des collectivités territoriales, le samedi 13 janvier à 23h30 sur Public Sénat.

Livres pour aller plus loin :

• « Dexia, Une banque toxique », de Nicolas Cori et Catherine Le Gall, éditions La Découverte, 2013
• « Parlons banque en 30 questions » de Jézabel Couppey-Soubeyran et Christophe Nijdam, La Documentation française, 2014
• « Le scandale Dexia : enquête sur la plus grosse faillite bancaire européenne » d’Alain Piffaretti, Nouveau Monde éditions, 2013.
• « Les Prêts toxiques, une affaire d'État. Comment les banques financent les collectivités locales » de Patrick Saurin, éditions Démopolis, 2013.