Encadrement des cabinets de conseil : le Sénat « revient à l’esprit de la commission d’enquête » en deuxième lecture

Les sénateurs ont adopté à l’unanimité en deuxième lecture la proposition de loi, née en 2022 des préconisations de leur commission d’enquête sur l’influence des cabinets de conseil dans les politiques publiques. Ils ont rétabli plusieurs « ambitions » du texte initial, contre l’avis du gouvernement, tout en acceptant certaines rédactions de compromis avec les députés.
Guillaume Jacquot

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Le Sénat est bien décidé à porter jusqu’au bout l’héritage de sa commission d’enquête sur l’influence des cabinets de conseil dans les politiques publiques. Il a adopté ce 28 mai, en deuxième lecture, la proposition de loi qui a en découlé à l’automne 2022. Le texte transpartisan, qui vise à mettre fin à l’opacité d’un phénomène jugé « tentaculaire » par la commission d’enquête, en instaurant de la transparence dans le recours à ces prestations et en durcissant le cadre déontologique, a été adopté à l’unanimité.

Sous l’impulsion de la rapporteure de la commission des lois, Cécile Cukierman (communiste), le Sénat est revenu à une version plus proche de celle adoptée en première lecture en octobre 2022, en particulier sur le périmètre du texte et les obligations des consultants intervenant pour les administrations publiques. Ces deux éléments ont représenté les principales divergences avec le gouvernement. La sénatrice a également indiqué le souci de trouver des « équilibres » avec certaines positions exprimées à l’Assemblée nationale.

Arnaud Bazin (LR), qui avait présidé la commission d’enquête, a estimé que les sénateurs ont « fermement maintenu l’ambition du texte initial, en revenant sur les reculs les plus graves du texte, subis en séance publique à l’Assemblée nationale », le 1er février.

Le gouvernement met en doute la constitutionnalité de certaines dispositions

Dans un souci de « proportionnalité », la commission des lois Sénat a demandé que la déclaration d’intérêts, exigée aux consultants des cabinets de conseil privés intervenant pour le compte de l’Etat, ne s’applique qu’aux « seuls consultants ayant des fonctions d’encadrement ou de supervision ».

Comme en première lecture, le gouvernement s’est opposé à ce que cette déclaration concerne également les conjoints ou concubins des consultants. « Je crois qu’au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, nous n’avons pas la proportion nécessaire à ces atteintes à la vie privée », a argumenté Stanislas Guerini, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques. Pour la rapporteure Cécile Cukierman, cette mesure apparaît au contraire « justifiée », en raison du risque « avéré » de conflit d’intérêts. Par rapport au premier texte voté en 2022, le Sénat a choisi de limiter la déclaration des activités bénévoles des consultants, susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts, aux cinq dernières années.

Les moyens conférés à la HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique), pour faire respecter le cadre déontologique des consultants intervenant pour l’Etat, ont également constitué, une fois encore, un grand sujet de désaccord entre le Sénat et le gouvernement. Stanislas Guerini a fait savoir qu’il était défavorable au pouvoir de contrôle sur pièce et sur place attribué à la HATVP, dans le texte. « Il faut quand même réaliser ce qui est en train d’être fait de façon très particulière. Demain, ça va commencer à être difficile d’avoir des entreprises de conseil qui travaillent pour l’Etat », s’est-il inquiété. La rapporteure n’a pas partagé ses craintes. « Soit on fait une forme de grande déclaration de principes, mais on ne dote pas la HATVP de sa capacité réelle à effectuer ce contrôle, soit on lui donne réellement les moyens », a plaidé Cécile Cukierman. Dans le même esprit, le texte sorti du Sénat rétablit la possibilité pour la HATVP de prononcer des sanctions administratives (y compris des amendes), un dispositif jugé plus efficace que des sanctions pénales.

Le Sénat s’oppose à nouveau à ce que le texte s’applique aux collectivités locales

Pas plus qu’en première lecture, le Sénat n’a souhaité étendre le texte aux collectivités locales. A l’Assemblée nationale, sur demande du gouvernement, les députés avaient étendu le champ d’application du texte aux collectivités territoriales, de plus de 100 000 habitants. « Ça doit faire partie, à mon sens, des objectifs à atteindre d’ici la lecture définitive », a insisté Stanislas Guerini, estimant que les enjeux financiers étaient « non négligeables ». Selon lui, les collectivités locales ont dépensé pour l’équivalent de 557 millions d’euros de prestations de conseil en 2021. Le ministre s’est aussi référé au résultat d’une mission flash, conduite à l’Assemblée nationale, laquelle estime que certaines dispositions de la loi « paraissent aisément transposables » aux collectivités. Les deux auteurs, Marie Lebec (Renaissance) et Nicolas Sansu (PCF), avaient toutefois souligné que l’extension systématique de la loi aux collectivités pourrait induire une « charge administrative excessive ». Ils ont alors suggéré la conduite d’une étude plus approfondie. Fermement opposée à l’ajout des collectivités locales en l’état, Cécile Cukierman a opposé le fait que des mécanismes de contrôle existaient déjà et que les collectivités n’avaient pas été consultées.

Audrey Linkenheld (PS) a dénoncé un « amendement sorti du chapeau », faisant « diversion », qui « n’est là que pour perturber la suite du processus législatif et fragiliser le compromis entre les deux chambres ». Arnaud Bazin a conseillé au gouvernement d’agir via un projet de loi. « Ça lui évitera d’être accusé de faire encore du dilatoire, et de retarder l’adoption de cette proposition de loi, qui est urgente ».

Toujours dans l’optique de se rapprocher d’un compromis avec l’Assemblée nationale et de démontrer sa « volonté d’avancer », la commission des lois du Sénat a accepté de fixer à 60 millions d’euros, le seuil de dépenses de fonctionnement annuelles qui détermine les établissements publics nationaux concernés dans le texte. Le gouvernement a réussi à exclure les établissements publics industriel et commercial (EPIC), « qui peuvent rentrer dans le champ concurrentiel », tout en intégrant au texte les centrales publiques d’achat comme l’UGAP.

Une application rétroactive du texte aux contrats déjà en cours

Le texte sénatorial prévoit, comme à l’origine, une application de ses dispositions aux contrats en cours, un autre élément sur lequel le gouvernement a tenté de revenir. Pour la rapporteure, il est « primordial de s’assurer que l’application de la loi sera effective dès la promulgation du texte et non à l’expiration des accords-cadres, conclus pour une durée de quatre ans ».

A l’initiative d’Arnaud Bazin (LR) et du groupe communiste, les sénateurs ont refusé qu’un décret précise la nature des prestations de conseil concernées par la proposition de loi. « Nous courrons à l’évidence un risque de dénaturer, voire de déstabiliser la proposition de loi », a prévenu le sénateur LR, citant l’exemple « fâcheux » du décret du 9 mai 2017 sur le répertoire numérique des représentants d’intérêts. Ce décret a « diminué considérablement » la portée de la loi Sapin 2, a-t-il mis en garde.

Un autre apport de séance est à mentionner : un amendement des groupes écologiste et communiste a été adopté pour permettre aux syndicats de fonctionnaires de saisir la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) en cas de soupçons sur des manquements déontologiques des consultants.

L’appel des sénateurs à inscrire rapidement le texte à l’Assemblée nationale

Au cours de la séance, six articles ont été adoptés sans modification par rapport au texte transmis par l’Assemblée nationale, évitant ainsi de les remettre en discussion dans la suite de la navette parlementaire. Pour Arnaud Bazin, il ne reste plus que « quelques difficultés techniques ». « Nous avons fait l’essentiel du chemin », a-t-il considéré.

Le sujet qui se pose désormais est le calendrier de la suite de l’examen parlementaire. De nombreux sénateurs ont rappelé que le gouvernement avait manqué à son engagement de mettre le texte rapidement à l’ordre du jour l’an dernier. Entre la première lecture au Sénat et à l’Assemblée, il s’était écoulé 15 mois. « Nous ne pouvons que regretter que le gouvernement n’ait jugé bon ni d’engager la procédure accélérée sur ce texte, ni d’inscrire le texte sur une semaine du gouvernement. Cela en dit long de l’envie du gouvernement de le voir aboutir un jour », a déploré Cécile Cukierman. « Il faut bien constater la volonté du gouvernement de pousser la poussière sous le tapis par tous les moyens », a également regretté Arnaud Bazin.

Sur de nombreux bancs, les sénateurs ont invité le gouvernement à poursuivre dans les meilleurs délais le cheminement du texte, et à aboutir rapidement à une commission mixte paritaire avec les députés. De son côté, en soulignant les mesures prises depuis 2022 (circulaire de Matignon, annexe au projet de loi de finances sur les dépenses de l’Etat en matière de prestation de conseil, ou réinternalisation des compétences) le ministre a partagé la « volonté sincère du gouvernement de vouloir avancer dans un cadre efficace, proportionné et concret ». « Vous avez devant vous un ministre qui est respectueux du Sénat, et qui sincère dans son engagement. » Ce soir, une nouvelle attente a commencé pour le Sénat.

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