Le titre de chef des armées du Président de la République est-il uniquement honorifique, comme l’affirme Marine Le Pen ?

« Chef des armées, pour le Président, c’est un titre honorifique puisque c’est le Premier ministre qui tient les cordons de la bourse. Jordan n’a pas l’intention de lui chercher querelle, mais il a posé des lignes rouges. Sur l’Ukraine, le Président ne pourra pas envoyer de troupes », déclare Marine Le Pen dans un entretien accordé au quotidien breton, Le Télégramme, ce 27 juin. Plus largement, l’ancienne candidate à l’élection présidentielle de 2022, propose une lecture de la Constitution et des pouvoirs du Président de la République, affirmant notamment que la « Constitution est claire sur tout ». Des déclarations qui ont fait bondir François Bayrou affirmant que Marine Le Pen mettait « en cause profondément la Constitution ». Néanmoins, la Constitution introduit plusieurs ambiguïtés sur la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre, en particulier en période de cohabitation. Plusieurs points pourraient semer le doute sur l’interprétation de certains articles de la Constitution en cas d’accession à Matignon de Jordan Bardella. 

« Le titre de chef des armées a toujours accompagné celui du chef de l’Etat, mais la Constitution lui donne une substance » 

Lors des précédentes cohabitations, en 1986, 1993 et 1997, l’arrivée à Matignon d’un gouvernement hostile au Président de la République a entraîné une forme de rééquilibrage des pouvoirs faisant du Premier ministre le seul à pouvoir déterminer et conduire la politique de la Nation, conformément à l’article 20 de la Constitution. Par ailleurs, le locataire de l’Elysée nomme le Premier ministre (article 8) ce qui lui permet de dominer l’exécutif en dehors des périodes de cohabitation. « Ce que Marine Le Pen dit sur le rôle honorifique est à la fois vrai et faux, le titre de chef des armées a toujours accompagné celui du chef de l’Etat, même quand son pouvoir était très faible comme sous la IIIè République. Mais cela doit être nuancé dans la mesure où la Constitution donne une substance à cette formule notamment à travers l’article 15 », explique Bruno Daugeron, professeur de droit public à l’Université Paris-Cité et auteur d’un Manuel de droit constitutionnel aux Presses universitaires de France, en 2023. L’article 15 de la Constitution dispose, en effet, que le Président de la République, en sa qualité de chef des armées, préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale. Une dimension soulignée par l’actuel ministre de la Défense, Sébastien Lecornu, qui rappelle, en citant Charles de Gaulle, que le Président est le garant de l’indépendance et de l’intégrité du pays. Par ailleurs, le Code de la défense fait du Président de la République le détenteur du feu nucléaire.

« Le mot honorifique est trop radical, mais le rôle du Président n’est pas décisoire » 

Si le titre de chef des armées n’est pas uniquement honorifique, le « domaine réservé du Président de la République en matière de défense est très affabulé », affirme Anne-Charlène Bezzina, maîtresse de conférences en droit public à l’Université de Rouen. « Le mot honorifique est trop radical, mais le rôle du Président n’est pas décisoire. L’article 15 n’est pas mentionné par l’article 19 qui fait la liste des pouvoirs propres du Président de la République, c’est-à-dire ceux qui ne nécessitent pas de signature du Premier ministre. A supposer que le Président de la République veuille convoquer l’armée, le décret ne pourrait pas être contresigné », détaille Bruno Daugeron. Autrement dit, le Président de la République ne peut être écarté des décisions militaires, mais ne peut décider seul. 

Par ailleurs, les articles 20 et 21 consacrent le Premier ministre comme détenteur du pouvoir réglementaire, c’est-à-dire qu’il dispose de l’administration, mais aussi de la force armée. Enfin, le gouvernement est chargé d’informer le Parlement en cas d’intervention des forces armées (article 35) laissant, de fait, une marge de manœuvre importante au pouvoir exécutif. 

La pratique de la Constitution, unique juge de paix 

La pratique de la Constitution a néanmoins laissé entrevoir un équilibre différent sur les sujets liés à la défense en particulier à cause de l’important pouvoir de blocage et de nuisance dont bénéficie le Président de la République. « La Constitution est ainsi faite qu’elle prévoit une synergie entre le Président de la République et le Premier ministre, notamment pour résoudre certains conflits d’interprétation », explique Anne-Charlène Bezzina. Lors de la première cohabitation, en 1986, le Président de l’époque, François Mitterrand avait refusé de signer les ordonnances du gouvernement Chirac provoquant une petite crise constitutionnelle en interprétant le pouvoir de signature du Président de la République. En faisant sienne cette interprétation, le Président de la République pourrait s’opposer à la signature des décrets pris en Conseil des ministres et des ordonnances. « Cela peut se produire, il se trouve que la signature ou le refus de signature est traditionnellement considéré comme un acte de gouvernement par le Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat estime que ce sont des actes politiques et se refuse donc à les contrôler en droit », souligne Bruno Daugeron qui rappelle que « le Président est le juge de sa propre compétence en la matière, donc il pourrait ne pas signer et ne pas être contrôlé ». 

Dans un tweet, le sénateur et ancien secrétaire général adjoint de l’Elysée, Philippe Bas (LR), rappelle que « les Premiers ministres ont toujours reconnu la primauté du Président pour l’engagement de nos soldats ». En effet, lors des dernières cohabitations Premiers ministres et Président étaient parvenus à exercer conjointement ces prérogatives, mais rien ne garantit la répétition de ce scénario. « L’enjeu sera de réussir à trouver un terrain d’entente sur ces sujets, il y a des chances que l’on soit à l’aube d’une grande inertie politique », tranche Anne-Charlène Bezzina.