Législatives : le mode d’emploi d’une majorité relative qui donne des sueurs froides aux marcheurs

Plusieurs inconnues entourent le second tour des élections législatives du 19 juin. L’une d’entre elles est de savoir si les Français accorderont une majorité absolue au président de la République ou si Emmanuel Macron devra se contenter d’une majorité relative à l’Assemblée nationale. L’incertitude est de mise. Selon les projections Ipsos/Sopra Steria et Ifop-Fiducial, le parti présidentiel et ses alliés pourraient remporter 255 à 310 sièges. Le haut de la fourchette est synonyme de majorité absolue, qui commence à partir de 289 députés. Avec cette configuration, un gouvernement est dans une position théoriquement confortable pour faire adopter ses projets de loi.

En dessous de 289 députés, les choses se compliquent. La coalition Ensemble (LREM, MoDem, Horizons) serait toujours la première force au palais Bourbon, ce qu’on appelle une majorité relative. Mais elle pourrait être mise en minorité puisque le total des opposants serait arithmétiquement supérieur. Les soutiens du président seraient alors contraints d’aller chercher des forces d’appoints pour favoriser l’adoption des textes ou éviter l’adoption d’une motion de censure. Inconcevable pour la majorité présidentielle, qui agite la menace d’un « pays bloqué ». Avant de s’envoler pour la Roumanie et la Moldavie, Emmanuel Macron a appelé les Français à donner une « majorité solide au pays ». Et d’ajouter : « Rien ne serait pire que d’ajouter un désordre français au désordre mondial. » L’ancien Premier ministre Edouard Philippe a même jugé qu’une majorité relative serait une « folie ».

Ce que nous enseigne le précédent de 1988-1993

Dans l’histoire de la Ve République, le cas d’une majorité relative s’est présenté une fois. C’était en 1988, dans la foulée de la réélection de François Mitterrand. À l’époque, on ne recensait que 275 députés socialistes et apparentés à l’issue des législatives, un maigre butin pour le parti à la rose malgré la réélection large du chef de l’État. L’Assemblée comptait 575 sièges, il manquait donc 13 députés aux socialistes pour une majorité absolue. Le gouvernement a dû composer avec des majorités tournantes, de circonstances. Tantôt avec les 25 députés communistes, tantôt avec la petite quarantaine de députés centristes (hors UDF).

Cette majorité précaire de la neuvième législature a tenu jusqu’aux législatives de 1993, grâce aux outils offerts par la Constitution et au dialogue politique de l’époque. Cet exemple sorti du passé, riche d’enseignements, est pourtant déjà daté. « On ne peut pas vraiment transposer ce qu’il s’est passé à l’époque sur notre vie politique actuelle », prévient Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à Paris II, et docteur en Science politique ENS Paris-Saclay. Et ce, pour plusieurs raisons.

Il y a d’abord une évolution institutionnelle. Au début des années 1990, les gouvernements Rocard, Cresson et Bérégovoy ont fait un usage immodéré de l’article 49-3 de la Constitution, celui qui permet de faire adopter un texte de loi sans vote. À condition, bien sûr, qu’une motion de censure ne renverse pas le gouvernement. Ne disposant pas du soutien d’une majorité absolue, l’exécutif a eu recours à 39 reprises à cette arme politique en l’espace de cinq ans. À part le premier budget de la législature (1989), les quatre autres lois de finances ont dû être adoptées après l’engagement de la responsabilité du gouvernement.

Une majorité relative qui a conduit Michel Rocard à utiliser 9 fois par an le 49-3

Si Michel Rocard a privilégié la voie de la négociation et du consensus, en s’assurant de l’accord ou de l’abstention des communistes ou des centristes, beaucoup de textes ont nécessité une approche plus directe. L’essentiel des 49-3 a été dégainé quand Michel Rocard était à Matignon (1988-1991) : 28 au total. En moyenne, il a appliqué plus de 9 « 49-3 » par an. Il n’y avait aucune limite. La réforme constitutionnelle de 2008 a plafonné l’usage de cette procédure. Désormais, un Premier ministre ne peut avoir recours au 49-3 que sur les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Il peut éventuellement faire adopter un autre texte par cette méthode, mais à raison d’un seul projet ou proposition de loi par session.

L’usage du 49-3 n’est pas sans risque, puisque le gouvernement Rocard a dû faire face à huit votes de motions de censure. Et ce n’est pas passé loin le 19 novembre 1990, en plein débat sur la création de la CSG. La motion de censure a été rejetée par 289 voix contre 284, seulement cinq voix de différence.

Au lendemain des élections législatives en 1988, les dirigeants du Parti communiste ont exclu de joindre leurs voix à celles de la droite pour l’adoption d’une motion de censure. En clair, le gouvernement a tenu parce que la plupart du temps certains parlementaires refusaient de voter en faveur des motions de censure. Trente ans plus tard, pas sûr que les mêmes schémas se reproduisent dans un paysage politique totalement différent. « Cela impliquerait qu’il y ait un groupe qui accepte de s’abstenir de manière structurelle », rappelle Benjamin Morel.

Appuis extérieurs à la majorité : « Au sein de LR ou du PS, il va y avoir des velléités de se distinguer, pour incarner l’alternance »

Or, le deuxième quinquennat d’Emmanuel Macron risque de glisser potentiellement vers une guerre de succession, puisque la Constitution lui interdit de faire plus de deux mandats consécutifs. « On va entrer dans une forme de fin de règne. Au sein de LR ou du PS, il va y avoir des velléités de se distinguer, pour incarner l’alternance. Cela va être compliqué », analyse Benjamin Morel. « Cela fonctionne à condition que les partenaires soient enclins à vous faire ce cadeau et non à reprendre vos électeurs. LREM existe aux dépens de deux courants modérés : les sociaux-démocrates et la droite modérée. »

En résumé, il existe plusieurs stratégies, la taille de la majorité relative. Les débauchages individuels ne peuvent se faire que de manière limitée. Deuxième cas de figure : espérer que des députés s’abstiennent. Périlleux. L’adoption d’une motion de censure serait vécue comme un véritable échec pour le président de la République. Reste l’accord de coalition. « Cela implique de trouver un partenaire, que ce soit négocié. À ce moment-là, on rentrerait dans un vrai régime parlementaire », considère Benjamin Morel. Une majorité relative modifierait les pratiques institutionnelles et l’équilibre des pouvoirs. « Le centre du pouvoir se déplacerait de plus en plus au palais Bourbon », poursuit-il.

Une majorité relative à l’Assemblée nationale redéfinit également l’action des oppositions, qui peuvent parvenir à leurs fins, suivant les circonstances. Comme le rappelait le constitutionnaliste Guy Carcassonne, cette situation a permis à l’opposition de droite pendant la 9^e législature (1988-1993) de faire adopter des amendements « à d’assez nombreuses reprises », « y compris significatifs ». Le gouvernement ne disposant que d’une majorité relative se met également à accorder l’attention aux députés non-inscrits. Dimanche, l’hémicycle version 2022 pourrait être différent de celui de 2017, où les députés ont souvent été accusés d’être des « godillots » ou une « chambre d’enregistrement ».