Ordonnances, loi spéciale… Le Sénat durcit les procédures d’urgence budgétaires

Le Sénat a adopté ce jeudi 26 février, en fin d’après-midi, une proposition de loi constitutionnelle visant à réformer la procédure d’examen des textes budgétaires. Inscrit dans la nouvelle niche parlementaire dite « transpartisane », ce texte porté par la sénatrice centriste Élisabeth Doineau a été voté par 323 voix pour et seulement 17 contre. Il a reçu le soutien de la majorité des parlementaires de droite et du bloc central, mais aussi d’une partie de la gauche, tous échaudés par l’examen pour le moins chaotique des deux derniers projets de loi de finances (PLF) et de financement de la Sécurité sociale (PLFSS).

Le ministre délégué chargé des Relations avec le Parlement, Laurent Panifous, a salué « des travaux d’une très grande qualité », et « une contribution utile au débat politique ». « Ce texte permet au Parlement de rester au cœur du processus budgétaire, tout en dotant l’Etat de procédures de secours claires, sécurisées et proportionnées », s’est félicité le LR Jean-François Husson, rapporteur général du budget de l’Etat. Cette initiative a néanmoins peu de chances d’aboutir. « Après avoir été votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, cette proposition de réforme constitutionnelle ne peut être adoptée que par référendum », a voulu rappeler le centriste Olivier Henno. « Soyons modestes : il est donc incertain que ce texte entre en vigueur. Il pourrait toutefois servir de base à un futur projet de loi constitutionnel qui, lui, pourrait être adopté en Congrès. »

Repousser les limites de la Constitution

La proposition de loi tire les leçons de deux années de crise budgétaire, l’instabilité politique n’ayant pas permis d’adopter dans les temps, en 2024 et en 2025, le budget de l’année à venir. Cette situation a mis à rude épreuve le cadre constitutionnel qui détermine les modalités de la procédure législative concernant les textes financiers, mais elle en a aussi révélé les lacunes, avec plusieurs zones d’ombre qui ont donné lieu à de multiples interprétations de la part du personnel politique et des constitutionnalistes. « À l’origine de ma démarche se trouve l’impression que j’ai eue, en tant que rapporteure générale, lors des deux derniers examens du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, que nous poussions la Constitution dans ses retranchements. Un sentiment de sauter un peu à l’élastique… », a expliqué Élisabeth Doineau depuis la tribune.

Le sujet est d’autant plus épineux que la prochaine séquence budgétaire, avec une Assemblée nationale toujours aussi fracturée et la perspective de l’élection présidentielle, a de forte chance de ressembler aux deux précédentes. « Sur le fond, je tiens à préciser qu’à force d’engager l’exception budgétaire, nous risquons de la banaliser », a voulu alerter Patrick Kanner, le chef de file des sénateurs socialistes.

Quel contenu pour les ordonnances budgétaires ?

Ce texte relativement court (trois articles) propose divers éléments de clarification de la procédure d’examen. Il permet du même coup un rééquilibrage institutionnel à la faveur du Parlement.

L’article 1 concerne le contenu des ordonnances par lesquelles le gouvernement a la possibilité de mettre en œuvre ses projets de loi de finances, si ceux-ci n’ont pas été votés dans les temps impartis. Cette procédure n’a encore jamais été utilisée à ce jour, et un flou demeure quant à savoir si ces ordonnances doivent se borner à la copie initialement présentée par le gouvernement, où s’il est possible de conserver les articles qui auront été votés conformes dans les deux chambres. Le législateur a tranché : seul le projet de loi initial pourra être repris par ordonnance, au nom d’un principe d’unité budgétaire.

« Nous nous sommes tous demandé – et je soupçonne que le gouvernement aussi -, quel texte pouvait être juridiquement mis en œuvre par ordonnances ? Soit le texte initial, soit le texte initial modifié par certains amendements. Les rapporteurs ont redouté que cette seconde option ne vienne aussi banaliser le recours aux ordonnances budgétaires », a détaillé Élisabeth Doineau.

Par ailleurs, l’article 3 autorise le Conseil constitutionnel à contrôler les ordonnances financières. Il lève ainsi un doute juridique sur la compétence des Sages à s’exprimer sur des textes qui, juridiquement, ne sont pas de nature législative mais réglementaire.

Une loi spéciale dédiée au budget de la Sécu

L’article 2, sur le modèle de ce qui est déjà prévu pour le budget général de l’Etat, prévoit une loi spéciale pour garantir la continuité du fonctionnement de la Sécurité sociale, si le budget de la Sécu n’a pas pu être voté avant la date butoir du 31 décembre. Cette loi spéciale permet de reporter sur la nouvelle année les dispositions du précédent exercice budgétaire, le temps que le Parlement parvienne à voter un budget.

Lors de l’examen en commission, le champ d’application de cette loi spéciale a été restreint à la seule possibilité pour les administrations de sécurité sociale de recourir à l’emprunt. « Nous faisons la différence entre cet acte technique de continuité de la vie nationale qu’est la loi spéciale, et cet acte politique majeur qu’est l’ordonnance, par laquelle le gouvernement se substitue au Parlement », a souligné la rapporteure Muriel Jourda.

Enfin, un article additionnel prévoit la publication des avis du Conseil d’État sur les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, l’objectif étant de renforcer les informations à disposition des élus au moment d’amender et de voter le budget. Jusqu’ici, la transmission de ces documents aux parlementaires se fait selon le bon vouloir du gouvernement ; si elle est d’usage sur les projets de loi ordinaire depuis la présidence de François Hollande, ce n’est toujours pas pour les textes financiers.