Organisation, gouvernance… les pistes du Sénat pour améliorer l’efficacité des métropoles de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence

Après plus de cinq ans d’existence, les métropoles de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence sont passées au crible de la commission des Lois au Sénat. Elles font chacune l’objet d’un rapport signé Mathieu Darnaud, sénateur Les Républicains (LR) de l’Ardèche et Françoise Gatel, sénatrice centriste d’Ille-et-Vilaine, présentés mercredi 7 décembre et piloté par le président de la commission des Lois François-Noël Buffet (LR). Les deux métropoles ont, avec celle du Grand Paris, une place à part, de par leurs statuts juridiques et leurs tailles, parmi les 22 collectivités territoriales françaises similaires.

« Nous avons voulu mener ces deux travaux en même temps, pour avoir une même temporalité d’expertise », a déclaré François-Noël Buffet en introduction d’une conférence de presse consacrée au sujet, les qualifiant de « rapports de vérité ». Pour « trouver des solutions, encore faut-il qu’un diagnostic soit posé », a-t-il conclu. Le but de ces rapports sénatoriaux, outre l’évaluation du fonctionnement respectif de ces métropoles est de proposer comment améliorer leurs efficacités et renforcer leurs cohésions territoriales. Des objectifs affichés de longue date par les sénateurs de la commission des Lois. En 2019, ils s’étaient déjà penchés sur l’état de l’ensemble des métropoles françaises, dressant le portrait de réalités territoriales contrastées et soulevant notamment des questions de partage des compétences entre métropoles et communes. Aujourd’hui, ils relèvent des problématiques similaires à l’échelle locale.

A Aix-Marseille, la question de la gouvernance au cœur du rapport sénatorial

En 2016, la création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence fut douloureuse, pâtissant « d’une opposition des élus locaux », rappelle les sénateurs. Sa naissance avait d’ailleurs été retardée d’un an en raison de la difficulté pour les différents acteurs impliqués à trouver un compromis législatif. Résultat : « La répartition des compétences entre communes et métropole n’a pas permis à cette dernière de s’approprier pleinement les compétences qui lui étaient dévolues par la loi », note le rapport, soulignant également que sa situation financière « ne permettait pas au territoire de bénéficier d’une capacité d’investissement à la hauteur de ses besoins ».

Récemment, la métropole s’est vue transformée dans le cadre de la loi dite « 3DS », dans le but de la rendre plus fonctionnelle, prévoyant notamment « la « redescente » de plusieurs compétences dites « de proximité » aux communes membres : soit en les attribuant en intégralité aux seules communes, soit en conditionnant leur exercice par la métropole », explique encore le rapport. Affirmant « qu’il n’est, aujourd’hui, nullement question de « détricoter » [cette] réforme qui vient d’être adoptée », les sénateurs estiment toutefois nécessaire de la « parachever ». Il est selon eux « primordial de stabiliser les compétences respectives des communes et de la métropole afin de permettre leur pleine appropriation ». Le sénateur Mathieu Darnaud a également fait part d’une proposition de « conclusion d’un nouveau pacte financier entre les communes et la métropole », se faisant l’écho selon le Sénat d’un « réel besoin d’adosser les moyens financiers aux projets de territoire ».

Une attention particulière à la ville de Marseille

La suppression, depuis juillet 2022 dans le cadre de la réforme « 3DS », des conseils des territoires, organes exécutifs décentrés de la métropole, constitue selon les sénateurs « une indéniable avancée » mais doit donner lieu rapidement à la mise en place « d’une organisation déconcentrée claire et lisible pour les élus comme pour les citoyens ». « Aucun consensus ne semble se dégager pour l’heure sur le contenu et le calendrier d’une réforme institutionnelle de la métropole », alerte encore le rapport. En conférence de presse, Françoise Gatel a souligné « la nécessité de proposer un calendrier de réflexion bien distinct du calendrier électoral ». Les sénateurs proposent de mettre en place « deux échéances » pour rythmer le « processus de décision d’une réforme institutionnelle », la première devant établir « la fixation d’un calendrier de réforme, si possible avant 2026 » et la seconde « l’achèvement d’une éventuelle réforme institutionnelle ».

En parallèle, des mesures du plan « Marseille en Grand » annoncé par Emmanuel Macron en 2021 commencent à se mettre en place, en direction notamment de l’éducation, l’emploi, la culture et les mobilités. Une « attention de l’Etat » portée à ce territoire, saluée par les sénateurs. « La place de Marseille, celle d’une ville-centre, a besoin d’être confortée », a précisé Mathieu Darnaud, exprimant le souhait des sénateurs « d’évaluer le plan « Marseille en Grand » en concertation avec les élus locaux et avec l’Etat ».

« Un bilan contrasté » pour Lyon, qui cherche encore un équilibre entre métropole et communes

Formée en 2015 sous l’égide de la loi dite « MAPTAM » d’affirmation des métropoles, Lyon a vite été érigée comme « modèle à suivre », rappelle le rapport. Les sénateurs s’en réjouissent : « Dotée de compétences élargies, cette collectivité territoriale à statut particulier dispose des moyens juridiques et financiers de les exercer ; la métropole de Lyon détient ainsi un important pouvoir d’agir ». Pour autant, regrettent-ils, « les inquiétudes formulées depuis deux ans par les maires des communes situées sur le territoire de la métropole sur la gouvernance excessivement centralisée et verticale de cette dernière, paraissent fondées ». Entre la préservation d’un « formidable instrument d’action publique locale » et les réponses à apporter à ces inquiétudes, les sénateurs ont tenté de « trouver un équilibre ».

Au regard, du caractère « spécifique » de cette collectivité territoriale « qui combine des compétences départementales et intercommunales sur un vaste périmètre », les sénateurs ont proposé plusieurs pistes pour des améliorations. Parmi elles, la « clarification de son régime électoral », notamment en dissociant « les élections métropolitaines des élections municipales » pour, entre autres, « renforcer l’identification des conseillers métropolitains, figures aujourd’hui trop méconnues des citoyens », notent les sénateurs.

Le rapport donne également une large place aux communes sur le territoire de la métropole. « Il est nécessaire qu’elles retrouvent des marges de manœuvre plus amples dans la gouvernance », avancent les sénateurs, avec l’objectif d’une « amélioration du dialogue entre les métropoles et les communes », a fait savoir Françoise Gatel. Parmi les préconisations pour y parvenir : le renfort du rôle des conférences territoriales des maires « en modifiant leur périmètre et en renforçant leurs prérogatives et leurs moyens » ainsi que le partage de certaines compétences, « en particulier s’agissant des pouvoirs de police ». « Il est important que des pouvoirs de police puissent être exercé par le président de la métropole quand il s’agit de ces compétences, lorsqu’il s’agit du transport par exemple, comme par les maires à l’échelle des communes », a précisé la sénatrice d’Ille-et-Vilaine.

La proposition d’un changement de fléchage du versement mobilité

Ce « rééquilibrage » qui implique selon les sénateurs de « doter les communes de deux outils » : l’un pour « assouplir la possibilité » des communes « de sortir de la métropole », l’autre pour faciliter « la constitution de nouvelles communes, pour pallier un éclatement communal qui nuit à la capacité des communes à faire valoir leurs intérêts dans le cadre institutionnel spécifique de la métropole ».

Enfin, Mathieu Darnaud a insisté sur les enjeux de mobilités au sein et autour de la métropole, plaidant pour « une solidarité » des différents acteurs territoriaux dans « l’organisation des mobilités autour de Lyon ». L’une des pistes proposées par les sénateurs à cet effet concerne le « versement mobilité », une contribution des entreprises de plus de dix employés dont bénéficie actuellement la métropole pour financer les transports. « Une part de ce versement pourrait être perçue par la région Auvergne-Rhône-Alpes », en charge notamment des TER, a détaillé le sénateur de l’Ardèche. Comme pour la métropole d’Aix-Marseille-Provence, la question de la répartition des rôles et des pouvoirs n’est pas encore totalement tranchée. Comme pour la métropole d’Aix-Marseille-Provence, la question de la répartition des rôles et des pouvoirs n’est pas encore totalement tranchée.