Réforme des retraites : le spectre d’une censure totale du texte par le Conseil constitutionnel

Lundi prochain, le gouvernement joue son va-tout sur la réforme des retraites. Jusqu’au bout, la Première ministre, Élisabeth Borne a voulu éviter ce dénouement. En vain, quinze minutes avant la lecture à l’Assemblée nationale des conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) sur la réforme des retraites, Emmanuel Macron a autorisé le recours l’article 49 alinéa 3 engageant ainsi la responsabilité du gouvernement sur ce texte.

De ce fait, l’exécutif prend le risque d’une censure de son gouvernement. Deux motions déposées par le groupe LIOT et le groupe RN, seront examinées lundi prochain. Sans être probable, une majorité pour faire tomber le gouvernement ne s’apparente plus à de la politique-fiction.

Et une deuxième lame pourrait arriver du côté de la rue Montpensier. Même si pour le constitutionnaliste, Dominique Rousseau le recours à l’article 49 alinéa 3 ne fragilise pas le texte. « L’article 49-3 a toujours été apprécié par le Conseil comme un instrument à la disposition du gouvernement. On est hors discussion du texte. On fait glisser un vote sur un projet de loi à un vote pour ou contre le gouvernement ».

« Il y a eu incontestablement une volonté du gouvernement de museler le Parlement »

Pour le professeur de droit public, Jean-Philippe Derosier, « c’est l’engagement d’une réforme des retraites dans le cadre d’un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale qui pourrait poser problème. De plus, il y a eu incontestablement une volonté du gouvernement de museler le Parlement », estime-t-il.

Les trois groupes de gauche du Sénat, socialistes, communistes et écologistes ont déjà annoncé leur intention de saisir le Conseil constitutionnel. Et la liste des griefs recensés par les élus s’allonge. Le véhicule législatif, un projet de loi de financement de la Sécurité sociale rectificative et son calendrier contraint par l’article 47 -1 de la Constitution, avait déjà été au cœur des critiques avant même l’examen du texte. Le Conseil d’Etat avait aussi alerté le gouvernement sur certaines mesures, comme l’index des seniors, qui n’auraient pas leur place dans un projet de loi de projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. C’est ce qu’on appelle des cavaliers sociaux.

« Une atteinte à la sincérité du débat parlementaire et un détournement de procédure »

Les conditions d’examen de la réforme au Sénat ont été perçues par la gauche comme une atteinte manifeste à la sincérité du débat parlementaire, comme lors de l’activation de l’article 38 du règlement du Sénat, ayant pour effet de limiter les prises de parole, ou encore l’utilisation à deux reprises de l’article 44 alinéa 2 de la Constitution par le gouvernement pour faire tomber les sous-amendements non examinés par la commission des affaires sociales sur l’article 9. Le ministre du Travail, Olivier Dussopt a enfin eu recours à l’article 44-3 de la Constitution. « Un vote bloqué » qui permet à une assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie d’un texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement.

« L’utilisation d’un projet de loi de financement de la Sécurité sociale, c’était déjà tiré par les cheveux. Et il y a eu en plus un usage baroque de ces éléments de procédures. Pris séparément, ils ne pourraient entraîner une censure globale du texte, Mais là, il y a un effet d’accumulation. Comment les Sages vont apprécier cet usage particulier de la procédure ? Vont-ils envoyer un signal au gouvernement par une censure globale ou des réserves d’interprétation », s’interroge Benjamin Morel maître de conférences en droit public à l’Université Paris II Panthéon-Assas.

« D’un strict point de vue juridique il y a des éléments sérieux pour penser qu’il a eu une atteinte à la sincérité du débat parlementaire et un détournement de procédure de l’article 47-1 de la Constitution. Sans porter un jugement sur le fond, le Conseil pourrait jouer un rôle d’aiguilleur en indiquant au gouvernement que le véhicule législatif n’est pas le bon », complète Dominique Rousseau.

Les précédents

En remontant dans le temps on trouve bien un précédent, avec une censure globale sur un texte budgétaire pour des raisons de procédure a déjà eu lieu. Le 24 décembre 1979, le Conseil constitutionnel avait censuré la loi de finances dans sa totalité. Le Conseil avait déclaré le texte contraire à la Constitution, reprochant à l’Assemblée nationale d’avoir commencé à examiner la deuxième partie du texte sur les dépenses avant le vote de la première sur les recettes.

En 2012, le Conseil avait également censuré totalement la loi Duflot sur le logement social. Il ne s’agissait pas d’un texte budgétaire, mais l’on peut faire néanmoins un rapprochement avec les griefs portés à l’encontre de la réforme des retraites. Car le Conseil avait considéré que « l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires » n’avait pas été respectée. L’examen du projet de loi en séance publique au Sénat avait porté sur le texte du gouvernement et non sur le texte amendé par la commission des affaires économiques.