Réforme des retraites : un point technique de procédure pourrait contrarier le gouvernement

Le passage de la réforme des retraites à l’Assemblée nationale s’est conclu de façon inédite, ce qui n’est pas sans poser quelques questions sur la suite. Les députés n’ont pas été au bout du texte et, par conséquent, de nombreux articles n’ont pu être débattus ni amendés. Une nouvelle phase de la navette parlementaire s’ouvre pour la réforme des retraites : celle de la lecture au Sénat. Si des modifications gouvernementales devaient être proposées, tout ne serait pas sans risque d’un point de vue juridique. Ces interrogations s’ajoutent à plusieurs autres d’ordre constitutionnelles, déjà soulevées plus tôt dans l’hiver.

Il faut d’abord rappeler en premier lieu que la réforme des retraites est débattue sous forme d’un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. À ce titre, la Constitution dispose que ce type de texte doit être soumis en premier à l’Assemblée nationale (article 39). Cette priorité ne concerne pas seulement le dépôt du texte, elle s’applique aussi à certains amendements déposés par le gouvernement.

Une priorité d’examen prévue par la Constitution

En l’état actuel de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les amendements du gouvernement qui introduisent des « mesures nouvelles » doivent être « en premier lieu » soumis à l’Assemblée nationale. C’est ce qu’on peut lire dans la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006, au sujet de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007. Auparavant, le juge constitutionnel évoquait des « mesures financières entièrement nouvelles ». Dans leur « Guide de légistique », sorte de mode d’emploi pour la préparation des textes normatifs, le Conseil d’État et le Secrétariat général du gouvernement rappellent cette même règle.

« Au Sénat, juridiquement, le gouvernement ne peut plus déposer de mesures nouvelles. Il faut impérativement que les mesures aient été présentées, au moins déposées. Ce n’est pas tant sur le coût ou l’ampleur de la mesure. Il faut que, sous une forme ou une autre, la question ait été soulevée », détaille Anne-Claire Dufour, maîtresse de conférences en droit public à l’Université de Nantes, spécialisée dans les finances sociales.

« On avance un peu dans l’inconnu »

Le gouvernement pourrait donc difficilement soumettre à ce stade une mesure totalement inédite au Sénat dans cette réforme des retraites, sans risquer une censure de la disposition en question, au moment du contrôle au Conseil constitutionnel. Et que dire des amendements gouvernementaux déposés à l’Assemblée nationale – mais non débattus – et qui seraient redéposés au Sénat ? « On avance un peu dans l’inconnu, car le cas d’un projet de loi qui n’aurait pas été au bout à l’Assemblée ne s’est jamais présenté jusqu’à présent », reconnaît un expert de la procédure parlementaire.

Reste à savoir quel type d’amendement gouvernemental pourrait être intégré sans être reconnu comme une « mesure nouvelle », voire comme une « mesure financièrement entièrement nouvelle ». À cette question, la jurisprudence du Conseil constitutionnel fournit quelques éléments de réponse. Par exemple, les Sages n’ont pas considéré qu’une modification de coefficients pour la mise à jour de valeurs locatives, dans un débat de 1993, était une mesure entièrement nouvelle. Même avis en 1995, lorsqu’ils ont conclu que la modification des modalités de paiement d’un impôt sur les spectacles ne portait pas atteinte à la priorité constitutionnelle de l’Assemblée nationale en matière budgétaire. En résumé, il s’agit de modifications assez marginales.

Dans ce débat sur les retraites, c’est par exemple le geste sur les carrières longues, auquel on pense parmi les grands ajustements proposés par le gouvernement. « On n’est pas sur une mesure entièrement nouvelle. On est bien sur quelque chose dont l’Assemblée nationale a été saisie », nous explique un acteur de la procédure parlementaire.

À l’instar des parlementaires limités dans l’exercice de leur droit d’amendement (ils ne peuvent pas créer ou aggraver une charge publique, selon l’article 40 de la Constitution), le gouvernement est lui aussi confronté à des règles lorsqu’il aborde la lecture au Sénat, après l’Assemblée nationale.

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