« Rien n’a été prévu » : un rapport du Sénat dresse un bilan sévère sur l’ouverture du réseau ferroviaire à la concurrence

Quel bilan cinq ans après ? En 2021, le réseau ferroviaire français s’ouvrait officiellement à la concurrence, d’abord sur les lignes TGV. Puis, deux ans plus tard, la règle s’appliquait aux TER et autres trains régionaux, conformément, là aussi, au calendrier imposé par l’Union européenne. Une libéralisation à marche forcée dont les conséquences n’ont sans doute pas toutes été évaluées à leur juste mesure.

C’est du moins le constat que dressent les sénateurs Hervé Maurey (Union centriste) et Marie-Claire Carrère-Gée (LR), qui ont présenté mardi à la commission des finances les conclusions de leur rapport sur l’impact de la réforme sur les finances publiques. S’ils se félicitent d’une réduction des coûts, ils alertent sur ses angles morts. La fin du monopole de la SNCF a engendré des coûts « sous-estimés » et des bouleversements « insuffisamment anticipés » en termes de financement du réseau, en particulier sur les axes moins empruntés.

« La concurrence ne peut pas tout régler à elle seule »

« Comme si, regrette Hervé Maurey, on s’était jetés dans le bain de la concurrence sans savoir y nager ». Tout ça pour un bilan finalement jugé « incertain », traduisant la position critique des deux rapporteurs, mais sans remise en cause frontale de l’ouverture à la concurrence, processus très largement appuyé par la majorité sénatoriale. « La concurrence n’est pas à jeter. Simplement, la concurrence ne peut pas tout régler à elle seule et peut même aggraver les difficultés en l’absence de cadre global », résume Marie-Claire Carrère-Gée. D’où l’appel à une plus ferme intervention de l’État, seul en mesure de « reprendre la main » face aux distorsions égrenées dans le rapport.

Reste que la principale promesse de la réforme a été tenue : l’efficacité budgétaire est au rendez-vous, au moins pour les trains régionaux. Pour leur TER, transiliens et autres Intercités, les régions ont vu leurs coûts de production diminuer de 20 à 30 % grâce aux appels d’offres concurrentiels.

Ce qui a, bien souvent, permis aux collectivités de proposer une offre de train renforcée sans pour autant payer plus cher, note le rapport. Sujet cher aux sénateurs, certaines petites lignes ont même pu rouvrir, comme la liaison Nancy-Contrexéville. Même en Occitanie et en Bretagne, où la SNCF a été reconduite pour dix ans juste avant l’obligation de mise en concurrence, des gains d’efficience sont observés. Sous pression face à l’arrivée d’opérateurs privés, SNCF Voyageurs a en effet dû contracter ses coûts.

Des coûts « cachés » pour les régions

Pour les régions, c’est aussi l’occasion de reprendre « en main leur destin d’autorité organisatrice », salue le rapport. Délestées de leur dépendance à l’opérateur unique, les régions gagnent en pouvoir sur leur offre de transport.

Mais, revers de la médaille, ces nouvelles marges de manœuvre supposent aussi des coûts supplémentaires, « ignorées » par la puissance publique. Des « dépenses nouvelles, dont le cumul, au niveau national, peut s’avérer supérieur au montant que leur consacrait auparavant l’opérateur historique », soulignent les sénateurs. La SNCF, en réalisant des missions sur tout le territoire, pouvait mutualiser les coûts et réaliser des économies d’échelle. Là où, désormais, les régions doivent recruter de nouveaux salariés et faire appel à des prestataires externes pour des compétences juridiques, financières et techniques. Sans compter les dépenses d’investissement : chaque lot de TER demande un site de maintenance, pour un coût chiffré à environ 200 millions d’euros. La gestion des trains, dont beaucoup de régions sont devenues propriétaires depuis la fin du monopole, s’avère également une « mission lourde », aussi bien sur le plan technique que financier.

Les sénateurs s’inquiètent davantage pour les régions qui n’ont pas encore eu l’occasion de faire jouer la concurrence. Car les prochaines années dessinent un « embouteillage » d’appels d’offres – cinquante lots seront mis en jeu d’ici 2033, neuf pour la seule année 2029.

Or, « les nouveaux entrants ne peuvent répondre à plus de trois appels par an », rappelle Hervé Maurey. Dans certains cas, la SNCF pourrait donc se retrouver seule en lice, soit tout l’inverse de l’effet escompté. « Cela risque de nuire à la concurrence qu’on souhaite mettre en œuvre », insiste le sénateur, qui appelle à « détendre le calendrier » et plaide pour appliquer des dérogations à la mise en concurrence dans certaines régions. Des exceptions autorisées par l’Union européenne selon certaines conditions.

Des « risques de balkanisation » du réseau

Une fois la concurrence pleinement déployée en région, encore faudra-t-il veiller à la cohérence du réseau, préviennent Hervé Maurey et Marie-Claire Carrère-Gée. Les parlementaires s’étonnent qu’ « aucun cadre clair » n’ait été prévu face aux « risques de balkanisation », liés à l’éclatement de la distribution de billets entre plusieurs opérateurs. Un amendement créant une garantie de correspondance pour les voyageurs en cas de trajet opéré par plusieurs compagnies a ainsi été ajouté par le Sénat en avril dans le projet de loi-cadre sur les transports.

Même inquiétude pour la continuité du réseau si les régions choisissent des modèles de train différents. Réponse des rapporteurs : l’État doit « concevoir une stratégie nationale visant à définir les grandes séries de rame du futur ». De quoi entrevoir la possibilité, à l’avenir, de commandes groupées interrégionales.

Les dessertes d’aménagement du territoire en danger ?

Mais la concurrence pourrait produire ses effets les plus négatifs au niveau du réseau TGV. Jusque-là, la SNCF finance les liaisons les moins rentables, dites dessertes d’aménagement du territoire, grâce à l’exploitation des lignes les plus rentables. Sauf que « l’ouverture à la concurrence heurte de plein fouet ce système », s’alarment les sénateurs, puisque les opérateurs privés se concentrent sur les axes bénéficiaires. À l’image de Trenitalia, désormais installé sur les lignes Paris-Lyon et Paris-Marseille.

La SNCF met déjà la pression sur l’Etat. « La SNCF n’acceptera pas que la concurrence assèche la partie rentable des lignes ferroviaires et que nous n’ayons plus les moyens de desservir les zones les moins rentables », martelait en février Jean Castex, tout juste intronisé patron de l’opérateur historique. Le risque, pointe le rapport, c’est que l’Etat soit obligé de faire payer le contribuable ou simplement d’acter l’abandon de certaines gares par la SNCF.

Un réseau TGV sous-financé

Ce à quoi se refusent les sénateurs, qui pressent l’Etat « de créer les conditions permettant de préserver le financement de ces dessertes ». « Il ne faut surtout pas que cette opération retombe sur les collectivités locales », alerte Hervé Maurey.

D’autant que « les prévisions de recettes des péages ferroviaires sont revues à la baisse », abonde Marie-Claire Carrère-Gée. Or, un milliard d’euros supplémentaire par an devra être trouvé en plus des engagements pris par la SNCF pour aménager le réseau, mal entretenu de l’avis général. Pour remédier à ce déficit, le projet de loi-cadre sur les transports envisage d’utiliser une part des péages autoroutiers.

Mais il faudra attendre la renégociation des concessions autoroutières au cours de la décennie 2030. D’ici là, « toutes les pistes de financement sont bonnes à prendre », clament les sénateurs, appelant l’Etat à « assumer ses responsabilités » pour répondre au sous-financement chronique qui guette dans les prochaines années.