Transparence : en France, quelle est la régulation des lobbies ?

Après le placement en détention provisoire de la vice-présidente du Parlement européen pour soupçons de corruption en lien avec la politique d’influence menée par le Qatar en Europe, l’encadrement des activités de lobbying est sous les projecteurs. Le régime européen fait figure de modèle de transparence en la matière, malgré ce scandale. Mais alors, qu’en est-il en France, alors que les premières tentatives de régulation de la vie politique se sont mises en place après l’affaire Cahuzac ?

• La définition française des activités de lobbying

En France, est considérée comme lobbying toute communication à l’initiative d’un représentant d’intérêts auprès de certains responsables publics dans le but d’influencer la décision publique.

Ce « critère d’initiative » introduit par le décret d’application de la loi Sapin II du 9 décembre 2016 rend la définition française plus restrictive que la définition européenne, qui comprend « toutes les activités menées dans le but d’influencer les politiques de l’UE. »

Didier Migaud, président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), créée en 2013, déplorait ainsi lors de la présentation du rapport annuel de la HATVP que « les ‘gros’ [lobbies] » soient « systématiquement invités » par les décideurs publics, et qu’ils n’aient donc pas besoin de déclarer leurs activités de lobbying. C’est par exemple le cas de Dassault, précisait le président de la HATVP, qui devrait pourtant selon toute vraisemblance déclarer plus d’activités au sein du répertoire géré par la HATVP

• Les obligations pour les représentants d’intérêts

La loi Sapin II oblige en effet les représentants d’intérêts à s’inscrire sur un répertoire géré par la HATVP qui consigne les sujets abordés et les décisions publiques visées. Un manquement à ces déclarations peut être puni d’un an de prison et de 15 000 euros d’amende. 2 400 entités sont inscrites à ce jour, pour plus de 40 000 activités de lobbying déclarées.

Sont concernées les entreprises, les associations, ou les ONG dont un employé ou un membre a pour « activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique », notamment en prenant contact avec des membres du gouvernement ou leurs cabinets, des parlementaires ou leurs collaborateurs, ainsi que les directeurs d’autorités administratives indépendantes. Ces obligations ont été étendues aux présidents d’intercommunalités comptant plus de 20 000 habitants au 1^er juillet 2022.

Contrairement à la réglementation européenne en la matière, en France, les associations d’élus, les partis politiques, les syndicats et les organisations patronales, ainsi que les associations cultuelles ne sont pas soumises à ces obligations pesant sur les représentants d’intérêts.

Sur ces obligations de déclaration au répertoire tenu par la HATVP aussi, le modèle français pâlit de la comparaison avec le régime européen. Les noms des ministres, des députés, des sénateurs ou de leurs collaborateurs approchés ne sont pas nécessairement précisés. Sont consignés dans ce répertoire seulement les types d’action. En outre, les groupes d’entreprises ne sont pas obligés d’agréger leurs données, et il est donc parfois difficile de recouper les données pour véritablement évaluer l’action de lobbying d’un représentant d’intérêt.

• Et pour les parlementaires ?

En ce qui concerne les parlementaires, la loi Sapin II interdit notamment les cadeaux « d’une valeur significative » ou la rémunération pour la participation à une conférence ou un colloque. De même, la loi de 2017 sur la moralisation de la vie publique instaure un système de déport pour les parlementaires estimant être dans un conflit d’intérêts, et leur interdit d’exercer une activité de lobbyiste en parallèle de leur mandat, tout comme leurs collaborateurs. Sont aussi concernés les ministres et les membres de leur cabinet.

Les assemblées ont par ailleurs mis en place des dispositifs internes depuis de nombreuses années. Un code de conduite rédigé en 2011 instaure ainsi un registre des représentants d’intérêts, avec la possibilité de saisir le comité de déontologie, du Sénat ou de l’Assemblée nationale, en cas de manquement à ce code. Comme tout règlement interne au Parlement, c’est le bureau de l’assemblée concernée qui peut ensuite prendre d’éventuelles sanctions. Les cadeaux ou les dons d’une valeur de plus de 150 euros aux sénateurs sont ainsi interdits, et ils doivent être déclarés en dessous de cette valeur.

• Quelles pistes d’amélioration ?

Un rapport parlementaire de 2021, rédigé par l’ex-député MoDem, Sylvain Waserman, ancien président de la délégation du Bureau chargée des représentants d’intérêts et des groupes d’études, formule ainsi des préconisations pour mieux encadrer l’activité de lobbying des représentants d’intérêts au Parlement.

L’ancien vice-président de l’Assemblée nationale propose notamment une publicisation des agendas parlementaires sur le modèle des obligations auxquelles sont soumis les membres de la commission européenne. Les commissaires européens ne peuvent rencontrer que des organisations « enregistrées dans le registre de transparence » et sont tenus de rendre compte publiquement de leurs rendez-vous et « des informations sur ces réunions. »

Sylvain Waserman propose aussi de rendre obligatoire le « sourcing » des amendements, c’est-à-dire, quand un amendement a été proposé à un parlementaire par un représentant d’intérêt, de le préciser dans l’exposé des motifs de l’amendement. Certains parlementaires ont déjà recours à cette pratique. « Cet amendement proposé par l’association Hespul vise à étendre par soucis de simplification la possibilité de céder à titre gratuit les éventuels excédents d’électricité », peut-on par exemple lire dans l’exposé des motifs d’un amendement du président du groupe écologiste, Guillaume Gontard, sur le projet de loi d’accélération du développement des énergies renouvelables.