Un an après la dissolution, un bilan législatif « très faible »

Il y a maintenant un an, la vie politique française basculait. Le soir des européennes, Emmanuel Macron annonce la dissolution. A l’issue des législatives, il en ressort une Assemblée nationale balkanisée, sans majorité absolue, à la merci de majorités de circonstance, qui se font et se défont.

Dans ce contexte d’instabilité, quel est le bilan législatif, un an après ? Il a déjà fallu attendre longtemps, le 5 septembre, pour qu’Emmanuel Macron nomme Michel Barnier à Matignon, refusant un premier ministre issu du Nouveau front populaire, bloc sorti en tête des urnes. L’ex-majorité présidentielle fait alors une alliance de circonstance avec les LR. Une majorité relative qui va s’avérer bien instable et rapidement sous tension.

Rapidement, la censure arrive. A peine trois mois après ses débuts, le gouvernement Barnier tombe, après avoir dégainé le 49.3 sur le budget de la Sécurité sociale, faute de majorité pour l’adopter. Suit le gouvernement Bayrou, qui bon an mal an réussit à faire adopter un budget, seulement fin janvier 2025, grâce à la non-censure des socialistes, qui ont pu négocier quelques gages, et un budget de la Sécu enfin adopté… le 17 février. Globalement, l’heure est aux économies.

« Sous-marins gouvernementaux »

Face à cette assemblée qui paraît indomptable, le pouvoir trouve la parade : les propositions de lois (PPL). Depuis des mois, le gouvernement s’appuie sur les PPL, qui sont des textes d’origine parlementaires, plutôt que sur des projets de lois, d’origine gouvernementale. « Quasiment tous les textes sont des PPL, c’est assez troublant », ne peut que constater Benjamin Morel, maître de conférences en droit à Paris-Panthéon-Assas. Une manière d’éviter les coups pour le gouvernement. Les PPL ont plus de chance d’être adoptées. En revanche, adieu les réformes d’envergure.

S’appuyer sur les PPL permet au moins au gouvernement de faire avancer quelques sujets. « C’est très classique. Ce sont les sous-marins gouvernementaux. On en a un certain nombre. Ça a un double avantage pour le gouvernement : s’il perd, ce n’est pas lui. Et s’il ne perd pas, il pourra dire que c’était la volonté du ministre d’avancer sur ce dossier. Il y a un jeu bien huilé », explique Benjamin Morel. Pour éviter les gros textes où les sujets de polémique qui viendraient compliquer leur adoption, l’exécutif a aussi recours au « saucissonnage », soit diviser un sujet en plusieurs textes, « qui permet d’avoir des majorités à géométrie variables. Ce n’est pas si nouveau, de 2022 à 2024, on l’a vu », souligne Benjamin Morel.

La profusion de PPL s’explique aussi tout simplement par la place qui leur est laissée. « Lorsque le gouvernement est faible, tout projet de loi ambitieux apparaît comme étant risqué pour lui, car pouvant amener facilement à une censure ou à une dénaturation par un Parlement qu’il ne contrôle pas, comme lors du budget. Donc la situation induit une sous-activité gouvernementale, peu de propositions de la part du gouvernement, donc du temps dans l’ordre du jour, qui peut être utilisé pour les PPL », ajoute le constitutionnaliste.

« On a quand même passé deux mois englués à examiner des PPL à la con »

Résultat, c’est un peu la foire aux idées, de préférence sur des sujets consensuels. Mais au Parlement, c’est la déprime. Depuis quelques mois, les parlementaires que l’on croise, en particulier les députés, portent tous le même discours : ils en ont marre.

« On a quand même passé deux mois englués à examiner des PPL à la con inscrites sur l’ordre du jour du gouvernement », s’énerve ainsi récemment l’une des figures du groupe EPR (Ensemble pour la République, Renaissance). Un sénateur, hostile à la proportionnelle que souhaite François Bayrou, a lui une réaction épidermique quand on avance la possibilité que Matignon s’appuie sur une proposition de loi sur ce sujet pour espérer avancer : « Passer par PPL ? Les bras m’en tombent. Et on fait une commission mixte paritaire derrière ? On se fout du monde ».

Profusion de propositions de loi

Depuis le début de cette XVIIe législature, les propositions de loi adoptées ou en cours d’examen sont pour le moins nombreuses. Pêle-mêle, on peut citer la PPL pour simplifier l’ouverture des débits de boissons en zones rurales (de l’ex-ministre Guillaume Kasbarian), la PPL contre les déserts médicaux (de Guillaume Garot, juste adoptée par l’Assemblée mais pas par le Sénat), la PPL sur les mineurs délinquants de l’ex-premier ministre Gabriel Attal, le texte visant à interdire les « puffs », les dispositifs électroniques de vapotage à usage unique, celui sur le repas à 1 euro pour les étudiants (pas examiné par le Sénat), le texte visant à lutter contre le démarchage téléphonique (du sénateur Pierre-Jean Verzelen, en cours de navette), la PPL prolongeant l’usage des tickets restaurants pour faire ses courses alimentaires.

Vous en voulez encore ? On peut citer également la PPL sur le droit de vote par correspondance des personnes détenues (de la sénatrice Horizons Laure Darcos), le texte contre les fraudes aux aides publiques (du député et ex-ministre Thomas Cazenave), celui sur la lutte contre l’antisémitisme et le racisme dans l’enseignement supérieur (des sénateurs Bernard Fialaire et Pierre Antoine Levi, adopté), celui sur les conditions d’accès à la nationalité à Mayotte (du député Philippe Gosselin), le texte sur l’extension du scrutin de liste aux communes de moins de 1000 habitants aux municipales (des sénateurs Nadine Bellurot, Eric Kerrouche et plusieurs présidents de groupe), celui modifiant la définition pénale du viol et des agressions sexuelles (adopté qu’à l’Assemblée), la PPL sur la sûreté dans les transports (du sénateur Philippe Tabarot devenu… ministre des Transports), la fameuse PPL, bien connue au Sénat, « eau et assainissement » (du sénateur Jean Michel Arnaud), sans oublier la PPL visant à endiguer la prolifération du frelon asiatique et à préserver la filière apicole (du sénateur Michel Masset).

Quelques textes plus importants : narcotrafic, fin de vie

Des textes plus importants arrivent quand même à se frayer un chemin, comme la proposition de loi sur la fin de vie, en cours d’examen, la proposition de loi des sénateurs Etienne Blanc (LR) et Jérôme Durain (PS) sur la lutte contre le narcotrafic, définitivement adoptée, la proposition de loi visant à réformer le mode de scrutin de Paris, Lyon et Marseille, qui vient d’être rejetée par le Sénat.

Très rare projet de loi, le texte sur l’urgence pour Mayotte, a été adopté par le Parlement. Un autre projet de loi, le texte sur la simplification, adopté en 2024 par le Sénat, a survécu à la dissolution et est en cours d’examen par les députés. Citons enfin le texte polémique du sénateur LR Laurent Duplomb sur l’agriculture, qui réautorise un pesticide de la famille des néonicotinoïdes, et sur lequel l’Assemblée s’est fait harakiri, en adoptant une motion de rejet, la majorité voulant contrer l’obstruction de l’opposition de gauche. Tout se passera ainsi en CMP, à huis clos, où sept députés et sept sénateurs tenteront de trouver un texte commun.

Dans ce paysage inédit, la Haute assemblée voit plusieurs de ses textes être utilisés par le gouvernement. Comme le souligne Benjamin Morel, « c’est le Sénat qui tire le plus son épingle du jeu, car il est plus facile de faire passer des textes au Sénat car la majorité relative est à peu près organisée, avec une habitude de coopérations non-majoritaire ».

« Le destin malheureux des PPL »

Reste que ce recours aux PPL a plusieurs limites. « Les marges de manœuvre ne sont pas les mêmes. Elles sont réduites à peau de chagrin. Les PPL sont soumises à l’article 40, (qui ne permet pas à un parlementaire de créer de nouvelles dépenses, ndlr), le temps d’examen est beaucoup plus limité » et « on se détermine sur des petits objets », explique le constitutionnaliste.

Pire : le sort de la plupart des propositions de lois est de rester dans les tiroirs du Parlement. « D’habitude, une PPL, dans 90 % du temps n’est pas examinée. Et quand elle est examinée, elle a de très grandes chances qu’elle ne soit pas récupérée par l’autre assemblée et meurt entre les deux chambres. C’est le destin malheureux des PPL », rappelle le professeur de droit.

« Je ne suis pas persuadé que dans 2 ans, la situation soit réglée »

Globalement, avec ce paysage politique, « le bilan va être par définition très faible. Il faut arrêter de se voiler la face en disant qu’on va avoir de grandes réformes systémiques dans les deux prochaines années. Ça ne peut pas arriver. Ce n’est pas la faute des députés, qui seraient méchants ou faignants. Mais pour des raisons politiques, ça ne peut pas arriver. Si on arrive déjà à faire passer deux budgets sur la période, ce sera déjà le bout du monde… » avance Benjamin Morel.

Faut-il alors attendre 2027, avec l’élection d’un nouveau président et des législatives qui pourront lui donner une majorité ? Rien n’est moins sûr selon le professeur de droit. « Je ne suis pas persuadé que dans 2 ans, la situation soit réglée. La sociologie électorale ne mène pas forcément à des majorités. Et s’il n’y a pas de majorité en 2027, et c’est le plus probable aujourd’hui, on peut avoir une période qui dure plus », alerte le constitutionnaliste, du fait de la « tripolarisation électorale, qui rend difficile la reconquête d’une majorité ». Le Parlement n’en a peut-être pas fini avec les PPL à profusion.