Immigration : quand la Cour des comptes reprend les constats d’un rapport sénatorial

L’année 2024 démarre avec une nouvelle polémique sur la politique migratoire. En cause ? un rapport de la Cour des comptes publié le 4 janvier dernier sur la lutte contre l’immigration irrégulière. Et ce sont moins les conclusions de la juridiction financière que son calendrier qui crée la controverse. En effet, comme l’a révélé, lui-même, le premier président de la Cour, Pierre Moscovici, la publication du rapport était prévue le 13 décembre, en plein débat parlementaire sur le projet de loi immigration, a été volontairement retardé (lire notre article)

« Ne pas priver le débat parlementaire d’un élément de compréhension »

Ce rapport était-il de nature à influer sur le débat parlementaire ? Impossible de répondre à cette question a posteriori, on peut simplement constater que les principaux constats et recommandations de la Cour des comptes figuraient déjà dans le rapport du président de la commission des lois du Sénat, François-Noël Buffet publié en 2021. « Ce qui ressort du rapport de la Cour des comptes n’est pas une surprise. Nous partageons ses constats. Là où nous chemin peuvent se séparer, et encore ce n’est pas sûr, ce sont sur les réponses à apporter. En tout cas, ce rapport prouve à ceux qui en doutaient que la loi immigration est utile. Même si ça n’aurait pas changé grand-chose, sur le plan de la moralité, la Cour des comptes aurait dû publier ce rapport à date afin de ne pas priver le débat parlementaire d’un élément de compréhension », réagit ce lundi, François-Noël Buffet. Le président de la commission des lois du Sénat annonce, par ailleurs à publicsenat.fr, qu’il auditionnera Pierre Moscovici sur son rapport au mois de janvier.

« Efficacité incertaine » du contrôle aux frontières

« Malgré des moyens significatifs », l’organisation entre la police aux frontières et les douanes « n’est pas suffisamment optimisée », constate tout d’abord la Cour des comptes. Surtout, les contrôles demeurent limités car « la police aux frontières ne relève que l’identité déclarée des personnes interpellées, sans l’intégrer dans un système d’information national ». En outre, « les empreintes des étrangers interpellés ne sont pas prises, en l’absence de cadre légal. Leurs documents d’identité ne sont pas scannés, alors qu’ils seraient utiles ultérieurement en vue d’un éloignement ».

Trois ans plus tôt, François-Noël Buffet faisait le même constat en déplorant le « refus systématique des usagers de se soumettre à la prise d’empreintes ». Or, cette opération ne peut être conduite que sur autorisation du procureur de la République ou d’un juge d’instruction. Son rapport préconisait de procéder systématiquement à l’enregistrement des empreintes digitales des étrangers interpellés dans la base de données du système biométrique national.

La loi immigration adoptée il y a quelques jours, introduit dans le droit des étrangers le relevé signalétique d’empreintes sans le consentement de l’intéressé après information du procureur de la République.

Faible taux d’exécution des OQTF

Régulièrement cité comme indicateur « du laxisme » supposé du gouvernement en matière de lutte contre l’immigration irrégulière, le faible taux d’exécution des obligations de quitter le territoire (OQTF) est relevé dans le rapport de la juridiction financière. Comme le Sénat avant elle, la Cour des comptes l’évalue à une « toute petite minorité – autour de 10 % (15 400 départs forcés ou volontaires sur 134 280 OQTF prononcées).

Ce faible taux « nuit au caractère dissuasif de la mesure d’éloignement », constatent les magistrats. Raison pour laquelle, ils incitent l’exécutif à simplifier le contentieux de l’éloignement en réduisant le nombre de procédures juridictionnelles et en les distinguant selon le degré réel d’urgence. Sous l’impulsion du Sénat, la loi immigration qui doit encore être validée par le Conseil constitutionnel a réduit de douze à quatre le nombre de recours pour contester les procédures d’expulsion et a levé plusieurs protections accordées à certaines catégories de personnes.

Depuis l’été 2022, les autorités concentrent leurs efforts sur les profils présentant une menace à l’ordre public ou ayant été condamnés pénalement, une « priorisation pertinente », pour la Cour des comptes. Lorsqu’une procédure d’expulsion est enclenchée au motif d’une menace à l’ordre public, elle est exécutée dans 23 % des cas, 45 % lorsque c’est en raison d’une condamnation pénale. A l’inverse, une OQTF délivrée à un débouté de l’asile ou après un refus de titre de séjour ne se conclut que dans 2 % des cas par une expulsion.

Les retours forcés sont aussi conditionnés à la délivrance de laissez-passer consulaires par les autorités des pays d’origine. La Cour des comptes recommande en particulier de centraliser la procédure de demande de laissez-passer consulaires.

Inspiré du rapport de François-Noël Buffet, la droite sénatoriale a inscrit dans la loi immigration la possibilité de moduler l’aide au développement des pays peu coopératifs en matière de laissez-passer consulaires et de restreindre la délivrance de visas long séjour à l’encontre de leurs ressortissants.

Préfectures et juridictions engorgées

Le rapport du Sénat pointait une évolution du droit des étrangers « devenu illisible et incompréhensible sous l’effet de l’empilement de réformes successives ». La Cour des comptes rappelle, quant à elle, que « le cadre législatif a fait l’objet de 133 modifications en moins de dix ans, tandis que le ministère de l’intérieur a tendance, au gré de l’actualité, à réaffirmer ses priorités par circulaires, sans constituer pour autant de stratégie globale ». Résultat, les préfectures sont surchargées et les contentieux des étrangers représentaient 41 % des affaires des juridictions administratives en 2021. Entre 2017 et 2022, le nombre d’obligation de quitter le territoire (OQTF) a augmenté de 60 % alors que les effectifs préfectoraux chargés de l’éloignement et du contentieux n’ont crû que de 9 %. En conséquence, les préfectures n’assurent quasiment plus la défense contentieuse de leurs décisions devant les juridictions administratives.

En 2021, le rapport du Sénat pointait lui aussi « l’incohérence entre un nombre toujours plus élevé de mesures d’éloignement prononcées et l’absence de renforts humains et financiers pour les exécuter ».

Dans ses recommandations, la Cour des comptes appelle à renforcer les effectifs des services chargés des étrangers en préfecture, afin d’améliorer la qualité des décisions et d’assurer la représentation systématique de l’État aux audiences devant le juge judiciaire et le juge administratif. Le rapport du Sénat préconisait lui d’établir des lignes directrices afin de « guider l’action des services contentieux des préfectures en matière de priorisation des affaires et de prise en compte de la jurisprudence ».

Enfin, la Cour des comptes recommande d’assouplir le dispositif de l’aide au retour volontaire. Les retours volontaires s’effectuent sans contrainte, comme leur nom l’indique, et grâce à une aide au retour. Cette aide ne peut être accordée qu’une seule fois si l’étranger en situation irrégulière réside depuis au moins 6 mois sur le territoire français. Le rapport de François-Noël Buffet insistait également sur la nécessité « d’accompagner la montée en puissance » de ce dispositif en modulant le montant de l’allocation forfaitaire en fonction du coût de la vie dans chaque pays.