Sécurité sociale : quelles conséquences si le projet de loi de financement est rejeté ?

Ce n’était plus arrivé depuis 2010. Députés et sénateurs ont trouvé le 27 novembre un terrain d’entente sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2025. Mais combien de temps survivra ce compromis fragile ? Les conclusions de la commission mixte paritaire doivent encore être approuvées par les deux chambres pour être définitivement adoptées. L’Assemblée nationale sera la première à se prononcer le 2 décembre. Michel Barnier devrait utiliser l’arme du 49.3 pour faire adopter le texte sans vote à l’Assemblée. Les oppositions devraient répliquer avec le dépôt d’une motion de censure, qui pourrait faire le plein de voix, tant le texte est truffé d’irritants à gauche comme au Rassemblement national.

En cas de censure du gouvernement et du rejet du texte, le mode d’emploi pour un dispositif d’urgence reste à écrire. Le cas de figure ne s’est jamais présenté depuis la création des PLFSS en 1996, et la loi organique reste muette à ce sujet, alors qu’une « loi spéciale » est par exemple prévue dans le cas du budget de l’État. « Sur le PLFSS, on n’a pas de joker, pas de plan B », soulignait hier à la sortie de la CMP la sénatrice LR Corinne Imbert, rapporteure de la branche maladie de la Sécurité sociale.

Des objectifs de dépenses, et non des autorisations de dépenses dans le PLFSS

La semaine dernière, l’ancienne Première ministre Élisabeth Borne affirmait que l’absence de PLFSS pourrait porter préjudice aux assurés sociaux. « Si le budget sur la Sécurité sociale était censuré, ça veut dire qu’au 1er janvier, votre carte Vitale ne marche plus. Ça veut dire que les retraites ne sont plus versées », mettait en garde la députée Renaissance.

Cette affirmation est battue en brèche par plusieurs spécialistes. La raison principale est que le cas de la loi de financement de la Sécurité sociale diffère de la loi de finances. Il ne s’agit d’ailleurs pas d’un budget à proprement parler, avec des autorisations de dépenses. « Ce sont des objectifs de dépenses, et non pas des plafonds de crédits de paiement comme pour l’État, donc la nature juridique des dispositions contenues dans le texte relatif au financement de la Sécurité sociale n’est pas exactement la même », expliquent à Public Sénat Aurélien Baudu, professeur de droit public à l’université de Lille, et Xavier Cabannes, professeur de droit public à l’université Paris Cité.

« Certaines prestations ne pourraient être versées », selon le rapport du Sénat sur le PLFSS

L’éventualité d’un rejet d’un PLFSS par une Assemblée nationale fragmentée a néanmoins suscité des interrogations dès le mois de juin au sein de la commission des affaires sociales du Sénat, dans la foulée de l’annonce de la dissolution. La rapporteure générale Élisabeth Doineau (Union centriste) en a d’ailleurs touché quelques mots le 13 novembre, à l’occasion de l’examen de son rapport sur le projet de loi.

La sénatrice a rappelé que l’autorisation de la Sécurité sociale de s’endetter ne pouvait figurer que dans une loi de financement, comme le prévoit la loi organique. Tout sauf un détail, sachant que la Sécurité sociale est fortement dans le rouge, avec un déficit de plus de 15 milliards d’euros l’an prochain. Cette fameuse autorisation de l’endettement figure à l’article 13 du PLFSS. C’est ici que le plafond de recours à l’endettement de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a été fixé à 65 milliards d’euros. Pour donner une idée du montant, c’est à peu près 10 % du montant consommé chaque année par toutes les branches de la Sécurité sociale. Un mois de dépenses, pour résumer à grands traits. « La dégradation continue des comptes sociaux, qui s’est poursuivie après la crise sanitaire, vient contraindre l’Acoss à porter une dette qui en 2027 pourrait s’élever, selon les observateurs, entre 70 et 90 milliards d’euros, alors il apparait essentiel d’outiller cet organisme pour porter de tels montants de déficits », soulignent les professeurs Aurélien Baudu et Xavier Cabannes.

« En l’absence de telles dispositions, la Sécurité sociale ne pourrait pas s’endetter, et certaines prestations ne pourraient donc être versées », s’inquiétait le rapport du Sénat sur le PLFSS paru ce mois-ci.

Les sénateurs supposent que le gouvernement pourrait présenter une « loi ad hoc », pour prévoir cette autorisation d’emprunt, en espérant que le Conseil constitutionnel ne la censure pas, au nom du principe « de la continuité de la vie nationale ». C’est ce motif qui avait prévalu quand les Sages avaient dû valider en 1979 la première loi spéciale, adoptée en urgence, après la censure du budget 1980. À l’époque, ce dispositif n’était pas prévu par la législation.

« Elles comportent des incertitudes juridiques »

Élisabeth Doineau a également émis une autre hypothèse, celle d’une Sécurité sociale qui continuerait d’emprunter sans avoir de base juridique. « Mais ces solutions sont un peu acrobatiques. Elles comportent des incertitudes juridiques. En tout état de cause, elles enverraient un mauvais message à nos créanciers », a-t-elle exposé à ses collègues mi-novembre.

Les parlementaires et leurs équipes continuent d’investiguer la question. « Il va y avoir un dialogue d’ici mercredi [le jour du vote de la motion de censure, ndlr] avec tout le monde, au sein des assemblées et avec le gouvernement », anticipe-t-on dans les services.

L’adoption d’une motion de censure à l’occasion d’un 49.3 activé sur le PLFSS entraînerait par ailleurs, outre la chute du gouvernement, la fin de la discussion du projet de loi de finances pour 2025. « La priorité ne serait plus nécessairement la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025, mais l’examen d’une loi de finances spéciale pour assurer la continuité de l’État au 1er janvier », indiquent Aurélien Baudu et Xavier Cabannes. Le projet de loi de finances et la loi de financement de la Sécurité sociale sont d’ailleurs liés, en raison de la part croissance que constituent les ressources fiscales affectées à la Sécu.

Alexandre Guigue, professeur de droit public à l’université Savoie Mont Blanc émet l’hypothèse qu’un projet de loi spéciale, conçu pour obtenir l’autorisation parlementaire de percevoir les impôts, pourrait contenir certaines dispositions indispensables relatives à la Sécurité sociale, comme la disposition relative à l’endettement.

Conçu comme une réponse d’urgence, la loi spéciale ou ce qui s’en rapprocherait, reste une disposition, faute de mieux, dans l’attente d’une adoption par le Parlement de textes budgétaires en bonne et due forme. Dans l’intervalle, plusieurs leviers d’économies prévus par le PLFSS (effort sur les dépenses de santé notamment) manqueraient à l’appel, de quoi aggraver la situation déjà très inquiétante des finances publiques.