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Aménagement du territoire : les sénateurs proposent une refonte des zones de revitalisation rurale

Les sénateurs ont présenté aujourd’hui une proposition de loi destinée à renouveler le dispositif des Zones de revitalisation rurale (ZRR), un dispositif permettant aux communes rurales de bénéficier de régimes d’exonérations fiscales sous certaines conditions. L’ambition du texte sénatorial est de refondre les critères afin d’améliorer l’efficacité d’un dispositif initié en 1995.
Henri Clavier

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La mobilisation des sénateurs sur l’amélioration du fonctionnement des ZRR n’est pas récente. Un premier rapport d’information avait été rédigé sur le sujet en 2019, alors que sans renouvellement, le dispositif devait s’éteindre au 31 décembre 2020. En étant intégrées aux différentes lois de finances, les zones de revitalisation rurale ont finalement été maintenues, au moins jusqu’à la fin de l’exercice 2023. Après un nouveau rapport, en janvier 2023, étudiant les moyens de rationaliser et pérenniser les ZRR, une proposition de loi a été déposée le 25 mai par Rémy Pointereau, sénateur LR du Cher.

Les ZRR permettent aux entreprises s’implantant dans les territoires ruraux de bénéficier d’exonérations sur l’impôt sur le revenu ou sur les sociétés lorsque l’entreprise mène une activité industrielle, commerciale, artisanale ou libérale et compte moins de 11 salariés. Les entreprises, participant à la création ou l’extension d’une activité, sont également éligibles aux exonérations sur la cotisation foncière aux entreprises. Les ZRR permettent « d’offrir, aux élus locaux, la possibilité de dynamiser le territoire de leur commune grâce à l’implantation d’activités, commerciales, artisanales, industrielles ou libérales », estime Jean-François Longeot, sénateur Union Centriste du Doubs et président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

« Les intercommunalités ont eu tendance à gommer les fragilités des territoires »

Actuellement, 17 700 communes sont classées ZRR, une classification qui repose sur deux critères, désormais contestés. Le premier, celui de la densité de population, vise à déterminer si un territoire est rural ou non et s’apprécie au niveau de l’intercommunalité. Afin de bénéficier du zonage, l’intercommunalité doit avoir une densité de population et un revenu fiscal inférieurs à la médiane des intercommunalités. Selon les auteurs de la proposition de loi visant, ce double critère ne produit plus les effets attendus et le système des « ZRR est à bout de souffle, la réforme a longtemps été repoussée, il est important d’introduire des critères plus justes et plus précis pour éviter les effets de seuil », explique Rémy Pointereau.

En effet, le critère de la densité de population au niveau de l’intercommunalité a pu avoir pour effet d’exclure des communes du classement ZRR, mais aussi une mauvaise évaluation des besoins des différentes communes. « Les intercommunalités ont eu tendance à gommer les fragilités des territoires, des communes très riches ont pu bénéficier des ZRR alors qu’il n’y avait pas lieu par rapport à d’autres communes voisines qui ne pouvaient pas en profiter », précise Rémy Pointereau.

Préciser le dispositif

Pour élargir le nombre de communes classées ZRR, les sénateurs proposent d’apprécier l’éligibilité à l’échelle de la commune, en fonction de sa densité de population puis en fonction de critères secondaires permettant d’améliorer la prise en compte des besoins des communes. Les communes dont la densité de population correspond aux trois derniers niveaux de la grille de densité de l’Insee pourraient alors prétendre au classement ZRR si elles répondent à trois critères socio-économiques supplémentaires. Sept ont été identifiés et correspondent : au taux de chômage, au revenu par unité de consommation, à l’évolution de la population, à l’âge de la population, à l’accessibilité potentielle localisée (un indicateur permettant d’évaluer la demande de soins à une échelle géographique définie), le taux de vacance des logements ou la répartition de la population par catégorie socioprofessionnelle.

« Si trois critères secondaires sont remplis, alors la commune peut être classée ZRR. Ces critères rénovés permettent de prendre en compte les spécificités et cibler les difficultés, cela permettrait, par exemple, d’aider à installer des professions de santé », détaille Rémy Pointereau. En s’appuyant sur ces nouveaux critères, les ZRR pourraient concerner entre 19 000 et 22 000 communes.

« L’objectif de la revitalisation est de pouvoir sortir de ces zones et de ne pas y rester indéfiniment »

Si les critères cherchent effectivement à étendre les ZRR, l’objectif est également une rationalisation du fonctionnement afin de « mettre l’euro où il est nécessaire », appuie Didier Mandelli, sénateur LR de Vendée. Pour ces raisons, les co-auteurs de la proposition de loi souhaitent créer trois catégories distinctes de ZRR permettant une gradation de l’intensité des exonérations en fonction des besoins. Une progressivité qui rappelle, selon Rémy Pointereau, que « l’objectif de la revitalisation est de pouvoir sortir de ces zones et de ne pas y rester indéfiniment ».

Alors que les critères initiaux étaient difficilement intelligibles, les nouveaux éléments ne semblent pas introduire davantage de clarté. La proposition de loi emporte cependant une simplification importante puisque « la volonté du Sénat, c’est de dire que cela s’adresse directement aux communes. L’Etat sera obligé de dire aux communes ce à quoi elles ont droit », affirme Louis-Jean de Nicolaÿ. « Nous avons voulu simplifier pour éliminer certains critères relatifs aux zones de montagnes, aux territoires d’industrie ou autres afin de les intégrer aux ZRR », confirme Rémy Pointereau.

Pas d’examen du texte avant octobre

Après ce travail, il reste à savoir désormais quand le texte pourra être examiné en séance publique. « Ce sera probablement en octobre », estime Rémy Pointereau qui rappelle qu’il « faudra être opérationnel pour le 1er janvier prochain » puisque l’extinction du dispositif est prévue pour le 31 décembre 2023. Alors que le gouvernement cherche à contenir la dépense publique, les co-auteurs de la proposition de loi admettent que cette nouvelle mouture coûtera « quelques millions en plus » par rapport aux 386 millions d’euros consommés en 2022.  « Si on veut vraiment revitaliser notre ruralité, il faut mettre les moyens », conclut Jean-François Longeot.

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