Assurances des collectivités : La commission des finances dénonce une « atrophie » du secteur, et saisit l’Autorité de la concurrence

« Résiliations unilatérales et non justifiées des contrats », « avenants d’augmentation, de cotisations, de franchises », voire « impossibilité totale de trouver un assureur avec la multiplication d’appels d’offres infructueux » ; comme le rappelle le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, Jean-François Husson, les collectivités territoriales sont confrontées à de « grandes difficultés assurantielles de nature diverse », faisant peser le risque d’une « impasse », d’ici le 1er juillet.
Alexis Graillot

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Deux mois après le lancement de la mission d’information sénatoriale portant sur les problèmes assurantiels des collectivités territoriales, Jean-François Husson, rapporteur général à la commission des finances, a présenté à la presse, ce jeudi 28 mars, le rapport visant à « garantir une solution d’assurance aux collectivités territoriales ». Objectif : « redonner vie à un marché de l’assurance des collectivités aujourd’hui atrophié », et « recréer les conditions d’un dialogue sain et fructueux entre assureurs et collectivités assurées ».

Face aux « difficultés croissantes » de ces dernières à s’assurer, difficultés causées principalement par « les dysfonctionnements du marché de l’assurance », et exacerbées ces dernières années du fait des mouvements sociaux et des aléas climatiques, la Commission a également fourni une quinzaine de recommandations, visant à « garantir la concurrence sur le marché, sécuriser les collectivités et prévoir une intervention de l’Etat en dernier ressort », s’appuyant notamment sur le résultat de la consultation en ligne sur le site du Sénat, à laquelle 713 collectivités ont répondu. Recommandations dont le rapporteur général a salué qu’elles aient été toutes unanimement adoptées par la commission.

La conférence de presse a également été l’occasion pour le rapporteur général, de présenter un « guide pratique à destination des collectivités pour la passation des marchés d’assurance ». Ce guide facilitera, sans se substituer au dialogue renoué, mais pourra fournir une aide utile aux élus et aux équipes en charge de ces dispositifs », précise-t-il.

 On ne se doutait pas que les émeutes de 2023 et les événements climatiques récents n’ont été que le révélateur d’un phénomène préexistant  

Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances du Sénat

Un marché assurantiel « dysfonctionnel »

Profitant d’une « guerre des prix » entre les assureurs, les tarifs des assurances des collectivités ont fortement baissé au début des années 2010, « initiée par des assureurs européens qui ont pénétré ce marché pour s’en désengager malheureusement très rapidement », explique Jean-François Husson, qui déplore que cette guerre des prix ait « fait fuir la concurrence et conduit à une situation de quasi-monopole, la SMACL pour les collectivités de plus grande taille, Groupama pour les autres collectivités ».

En résulte une « quasi-absence de concurrence », conduisant à une « atrophie » du marché. En effet, sans cette concurrence, les collectivités sont « totalement soumises aux décisions de leurs assureurs, sans jamais pouvoir se tourner vers un concurrent quand bien même elles seraient mécontentes ».

S’il confirme que les travaux de la mission d’information « n’ont fait que confirmer l’ampleur du problème d’assurance des collectivités », Jean-François Husson a cependant fait part de sa « surprise » sur l’origine des événements : « On ne se doutait pas que les émeutes de 2023 et les événements climatiques récents n’ont été que le révélateur d’un phénomène préexistant », constate-t-il … tirant les conséquences de cette analyse : « Le vrai fait préjudiciable aux collectivités est l’atrophie de l’assurance (…), concurrence liée uniquement au comportement des assureurs, et absolument pas aux collectivités ou à la hausse de la sinistralité de ces collectivités ». Une atrophie que n’a pas pu empêcher l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui a cependant su prévenir « un vide du marché », à la suite des grandes difficultés économiques connues par la SMACL, du fait de sa politique tarifaire « trop agressive » pendant des années. « Nous devons mettre les compagnies devant leurs responsabilités », appelle-t-il, ajoutant que la concurrence constitue « un prérequis pour régler les problèmes rencontrés ».

Quatre axes, quinze propositions

Pour répondre à ces difficultés, le rapport a souhaité soumettre quinze propositions, structurées autour de quatre axes. En effet, si « les collectivités territoriales ne sont pas responsables des difficultés qu’elles subissent (…), elles peuvent prendre diverses mesures afin d’améliorer leur situation assurantielle, de même que les assureurs et l’Etat doivent renforcer leur accompagnement ».

Le premier axe des propositions vise à « garantir la concurrence sur le marché de l’assurance pour permettre à de nouveaux acteurs d’y entrer et protéger ainsi les collectivités des décisions d’un unique assureur ». A ce titre, la Commission a saisi l’Autorité de la concurrence, dès l’adoption du rapport en commission ce mercredi, avec la mission « d’analyser les principales évolutions de la structure et de la dynamique concurrentielle du secteur depuis 2010 et de proposer les modalités à même de garantir le bon fonctionnement du marché ». « Non à l’atrophie, oui à la compétition et à la concurrence », tonne Jean-François Husson.

Le deuxième axe vise à responsabiliser les collectivités, la mission d’information soulignant la nécessité que ces dernières connaissent mieux leur patrimoine à assurer », afin de « mieux identifier et prévenir les risques ». Or, comme le rappelle Jean-François Husson, « 30% des collectivités ne disposent pas d’inventaire précis de leur patrimoine », ce qui accroît le risque. Dans la même lignée, la mission propose d’introduire des franchises, qui doivent « permettre le recentrage des contrats sur les principaux risques ». En cela, le recours à l’auto-assurance peut s’avérer être un moyen utile si la collectivité est confrontée à de nombreux petits risques : « Plus vous avez de sinistres déclarés, plus vos coûts de gestion sont élevés », explique le sénateur de Meurthe-et-Moselle.

Exiger des devoirs pour les collectivités, mais leur assurer également des droits pour les « protéger davantage ». Telle est la nature du troisième axe des recommandations, avec notamment la proposition « d’obliger les assureurs à respecter un délai minimal de 6 mois en cas de résiliation unilatérale et à indiquer les motifs de résiliation », un délai souvent beaucoup plus court selon le rapport général (entre 2 et 4 mois), et « trop rarement justifié ». Objectif ? « Renouer un partenariat plus étroit entre l’assureur et les collectivités ». Pour autant, beaucoup se trouvent aujourd’hui dans une situation « d’urgence », avec le risque de se retrouver sans assureur d’ici le 1er juillet. La commission des finances demande ainsi « l’extension de la compétence du médiateur de l’assurance pour garantir une solution d’assurance aux collectivités ». Ce médiateur serait tenu à une « obligation de moyens, visant à tout mettre en œuvre pour leur trouver un assureur ».

 Les collectivités ne peuvent pas être considérées comme des entreprises 

Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances du Sénat

Enfin, le rapport estime que « l’Etat doit élargir son intervention dans les situations exceptionnelles afin qu’aucune collectivité ne se retrouve dans l’impasse ». Les deux dernières propositions du rapport vont en ce sens, à savoir « étendre la dotation de solidarité aux collectivités victimes d’événements climatiques ou géologiques (DSEC) aux dommages causés dans le cadre de violence urbaine », une proposition à la main du gouvernement, celle-ci relevant du règlement et non de la loi. En outre, la commission propose de « mettre en place un dispositif d’indemnisation du risque d’émeutes inspiré de celui qui existe pour les catastrophes naturelles ». « Les collectivités ne peuvent pas être considérées comme des entreprises », insiste Jean-François Husson.

Sur ce dernier point, le rapporteur général fait part de sa « confiance » envers l’exécutif pour être au rendez-vous de ces propositions. « Nous devons jouer collectif », indique-t-il, ajoutant que chacun doit « prendre sa part ». Et quid d’un éventuel doublon avec la « mission Chrétien », lancée par le gouvernement, et qui doit rendre son rapport dans quelques jours ? Pas d’inquiétude pour le sénateur LR : « On n’est pas là pour se faire de la concurrence », tempère-t-il. La « fluidité » semble en tout cas être le maître mot recherché dans ce dossier inflammable. Réponse dans les prochains mois.

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