Les collectivités « ne peuvent pas rester à l’écart » de la maîtrise de la dépense publique, selon la Cour des comptes

La Cour des comptes servira-t-elle de juge de paix entre le gouvernement et les collectivités locales, sur le sujet inflammable des économies budgétaires ? Ses données contribueront en tout cas à la réflexion. À quelques jours de la présentation des grandes orientations pour la loi de finances 2026 par le Premier ministre, l’institution financière dresse un tableau de la situation financière des collectivités territoriales en 2024. Le panorama d’ensemble est loin d’être négatif, même si les moyennes cachent souvent de fortes disparités entre les différentes catégories de collectivités et au sein de chaque échelon.

« La situation financière globale des collectivités territoriales est moins favorable en 2024 qu’en 2023, mais elle demeure solide […] elle reste saine », a résumé ce 27 juin le premier président de la Cour des comptes Pierre Moscovici. La détérioration de leur santé financière s’explique par un phénomène d’effet ciseaux, désormais bien connu pour qui s’intéresse aux finances locales.

Les collectivités ont réduit leur trésorerie

Deux courbes se rapprochent. Sur la première : les recettes ont progressé, de 2,7 %. Mais beaucoup moins que les dépenses de fonctionnement, et surtout les dépenses d’investissement, qui ont augmenté de 6,8 %. Un schéma classique à deux ans de la fin des mandats dans les municipalités, où de nombreux projets sont en passe d’être bouclés. Le mouvement s’explique aussi par les investissements dans la transition écologique.

Plusieurs chiffres illustrent une situation d’ensemble qui se dégrade. Alors que les collectivités dans leur ensemble ont réussi à dégager un excédent de financement en 2021 et 2022, le mouvement inverse s’est enclenché à partir de 2023, avec un besoin de financement qui s’est chiffré à 5 milliards d’euros.

Autrement dit, les collectivités ont puisé dans leur trésorerie ou ont eu davantage recours à l’emprunt pour mettre en œuvre leurs dépenses d’investissement (ce qu’elles ne peuvent pas faire pour leurs dépenses de fonctionnement). En 2024, ce besoin de financement a plus que doublé, pour atteindre 11,4 milliards d’euros. C’est le niveau le plus élevé en pourcentage du PIB depuis 2008. En conséquence, l’épargne brute des collectivités a poursuivi son recul. Elle s’est contractée l’an dernier de 1,8 milliard d’euros, après un recul de 3,5 milliards en 2023.

« Forte contribution de la situation financière des collectivités à la hausse du déficit public »

Malgré la progression de l’endettement global des collectivités qui a atteint 194,5 milliards d’euros (+ 7,2 milliards sur un an), il reste limité par rapport au PIB. Il représente 6,6 % de ce dernier. Pour rappel, à la fin du quatrième trimestre 2024, la dette de l’ensemble des administrations publiques représentait 104,9 % du PIB.

Mais la part des collectivités dans le déficit public progresse depuis plusieurs années. Elle était de 4,7 points de PIB en 2022, avant d’atteindre 5,4 points en 2023, et 5,8 points l’an dernier. Pour rappel, les collectivités représentent environ 20 % de la dépense publique. « Les collectivités territoriales jouent un rôle significatif dans la dégradation d’ensemble de la situation des finances publiques en 2023-2024. Il faut souligner que l’augmentation de leur besoin de financement contribue pour moitié à la hausse du déficit public global », a précisé Pierre Moscovici.

D’où « l’impératif », selon lui, que les collectivités « participent au redressement des finances publiques ». « Les collectivités territoriales ne peuvent pas rester à l’écart de ce mouvement collectif, même si elles ne sont pas les premières responsables du déficit », a-t-il ajouté.

Le rapport de la Cour des comptes relève au passage que la dégradation du solde des collectivités a été « favorisée par l’absence de dispositif d’encadrement de l’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités » (comme les contrats de Cahors de 2018 à 2019), ou « de leurs recettes, bien que celles-ci résultent pour plus de moitié de transferts de l’État ».

Le Premier président de la Cour des comptes précise toutefois que la contribution à demander aux collectivités devra être « équitable », notamment pour « ne pas remettre en cause des services et des politiques essentiels ». « Toutes ne sont pas dans le même état de santé, toutes n’ont pas les mêmes contraintes ou les mêmes capacités contributives ».

Dotations : « on appelle à mieux cibler »

Le rapport de la Cour des comptes insiste en effet largement sur les « disparités croissantes entre collectivités ». Les communes et les intercommunalités sont la famille en « bonne santé ». Celles-ci ont connu une hausse importante de leurs charges de fonctionnement, de 4,8 %, conséquence de la hausse du point d’indice des fonctionnaires, décidée par l’État, mais aussi sous l’effet de décisions locales : promotions et primes, ou encore hausse des effectifs, en particulier avec le développement des crèches ou encore des polices municipales. Côté recettes, la Cour relève que les communes conservent des « pouvoirs fiscaux étendus ».

Certaines sont cependant en très mauvaise santé, en particulier dans les communes de moins de 3 500 habitants. On compte 671 communes qui affichent une épargne négative sur les trois dernières années. Pour la Cour, cela traduit « un soutien insuffisant par les dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ». Le principal concours financier de l’Etat prévoit en effet des mécanismes pour redistribuer des moyens entre les communes aisées et les plus modestes. « On appelle à mieux cibler », demande Pierre Moscovici, s’agissant des dotations.

Au niveau de la fiscalité, les régions qui sont très dépendantes de la TVA, sont moins bien loties que les communes prises dans leur ensemble. Or, la TVA a stagné l’an dernier. La Cour des comptes note par ailleurs que deux régions dépassent le seuil d’alerte de neuf années d’épargne brute pour se désendetter.

La situation « de plus en plus défavorable » des départements

Les départements perçoivent également une petite fraction de TVA, mais ces derniers ont encore été plus impactés par la chute des recettes issues des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), plus communément appelés « frais de notaire », sur les transactions immobilières. Ces collectivités ont dû composer dans le même temps avec des dépenses sociales en forte hausse, là aussi un contrecoup de la poussée d’inflation en 2022-2023. En 2024, leur épargne brute a « à peine dépassé » le niveau de 7 % de leurs produits de fonctionnement. Par rapport aux autres catégories de collectivités, les départements ont ici totalement décroché. « On n’est pas loin de la cote d’alerte », a relevé Pierre Moscovici.

Un département sur trois est sous ce seuil, et un département sur huit a une épargne nette négative. « La composition des recettes des départements est inadaptée à celle de leurs dépenses », a répété la Cour des comptes. Le constat est récurrent dans la littérature du palais de la rue Cambon. « Les départements n’ont plus de marge de manœuvre fiscale. La réflexion sur la fiscalité locale doit être reposée. On devrait avoir ce débat-là. C’est l’éléphant dans la pièce », a insisté Pierre Moscovici.

A l’automne, la Cour des comptes prévoit de publier un deuxième volume sur la situation financière des collectivités. Elle souhaite notamment analyser les effets des mesures spécifiques aux collectivités de la dernière loi de finances.