Concessions autoroutières : « Le contexte n’était pas favorable, sur le plan juridique, aux intérêts de l’État », selon Alexis Kohler

Lorsque l’État renégocie les contrats avec les sociétés concessionnaires d’autoroutes en avril 2015, Alexis Kohler est le directeur de cabinet d’Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique.

À défaut de pouvoir interroger le président lui-même, les sénateurs se tournent donc vers l’un de ses plus proches collaborateurs, Alexis Kohler, qui a participé aux négociations.

Et d’emblée, ce dernier rappelle les relations particulièrement dégradées qui existent entre l’État et les sociétés d’autoroutes au moment de sa prise de fonction. Et il y a, selon lui, trois raisons à cela.  

La première : La décision prise par l’État en 2013 de doubler la redevance domaniale. Décision pour laquelle les sociétés d’autoroutes demandent alors la compensation intégrale par voie contentieuse. Contentieux qui, selon Alexis Kohler, apparaissait mal engagé, pour l’État, sur le plan juridique.

La deuxième : Le débat sur le modèle de la concession autoroutière engagé par la Cour des comptes en 2013 puis par l’Autorité de la concurrence en 2014, qui avaient évoqué une possible dénonciation des contrats en cours voire une nationalisation des sociétés concessionnaires.

Et enfin, la troisième, l’annonce, de manière unilatérale, en décembre 2014 par la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie de l’époque, Ségolène Royal, du gel des tarifs à partir du 1^er février 2015. Un choix qui déclenche l’ouverture d’une nouvelle procédure contentieuse par les sociétés concessionnaires.

Les négociations commencent donc, début décembre 2014, dans un contexte très tendu. Et pour les équipes, très vite, deux enjeux apparaissent : Il faut mettre à plat les contentieux et défendre les intérêts de l’État.

Lorsqu’elles se concluent en avril 2015, l’accord prévoit une augmentation des tarifs à partir de 2019 et jusqu’en 2023, pour compenser le gel de 2015. Mais aussi les extensions de durée des concessions avec en contrepartie, 3.2 milliards d’euros de travaux supplémentaires sur 10 ans.

Des travaux qui s’inscrivent dans le plan d’investissement autoroutier lancé en février 2015 par François Hollande 

« Le protocole d'accord était équilibré »

Pour Alexis Kohler, le protocole d’accord a permis un rééquilibrage des relations entre l’État et les sociétés concessionnaires. Et même de renforcer l’influence de l’État.

« Les négociations s’inscrivaient dans un cadre contractuel qui ont donc conduit à des concessions réciproques mais qui, au bout du compte, aura permis à l’État d’éviter des procédures contentieuses qui lui auraient été défavorables et potentiellement coûteuses, tout en permettant au gouvernement d’atteindre les objectifs qu’il s’était assigné du point de vue de la relance des investissements comme des tarifs.  Et la loi Macron est ensuite venue remettre à plat le cadre de régulation de manière inédite et pérenne ».

Comment justifier le secret d'affaires ? 

Une fois la présentation d’Alexis Kohler terminée, les sénateurs lui soumettent plusieurs questions. Parmi elles, celle relatif au secret d’affaires qui a entouré cet accord pendant près de 4 ans.  

Le rapporteur de la commission, Vincent Delahaye, s’interroge :

« Qui a décidé que cet accord resterait secret ? »

Réponse d’Alexis Kohler : « Ce sont les sociétés d’autoroutes qui ont estimé que certains éléments engageaient le secret des affaires. (…) Du point de vue de l’État, il n’y avait pas d’enjeux d’autant que tous les éléments économiques allaient faire l’objet d’un décret en Conseil d’État et être publiés ».

Pour rappel, c’est après 4 ans de démarche du militant écologiste grenoblois, Raymond Avrilier, que le Conseil d’État contraint Bercy, en 2019, à communiquer les documents relatifs à cet accord.

L'État est-il à la hauteur dans ces négociations complexes ? 

En fin d’audition Jérôme Bascher, sénateur de l’Oise, demande au secrétaire général de l’Élysée son avis sur la qualité de l’État dans ce dossier : « Est-ce que vous n’avez pas l’impression que le pouvoir de négociation de l’État ne manque pas d’expérience pour négocier avec des sociétés d’autoroutes dont c’est internationalement le métier ? »

Une impression qu’Alexis Kohler avoue effectivement partager. Selon lui, l’expertise entre l’État et les sociétés concessionnaires était probablement insuffisamment équilibrée. Il estime que l’État doit développer ses compétences et avoir recours, le cas échéant, à des conseils extérieurs.