Haute fonction publique : confrontation en vue entre le Sénat et le gouvernement

« C’est vrai qu’on innove », glisse François-Noël Buffet, le président LR de la commission des Lois. Et pour cause, la procédure est inédite, une « première historique », même, selon les mots de Jean-Pierre Sueur, qui a rédigé la proposition de loi. Le Sénat va en effet voter mercredi contre une proposition de loi de ratification de l’ordonnance du gouvernement réformant la haute fonction publique, et notamment l’ENA, pourtant signée par les présidents du groupe LR, du groupe centriste, du groupe socialiste et du groupe écologiste.

« On ne peut pas passer en force sur un sujet aussi important »

Pour comprendre, il faut revenir à la loi de transformation de la fonction publique d’août 2019, qui habilitait le gouvernement à réformer la haute fonction publique par ordonnance. Jusque-là rien d’étonnant pour une procédure tout à fait normale sous la Vè République, où le gouvernement soumet simplement ensuite un projet de loi de ratification de l’ordonnance en question au Parlement. Si ce projet de loi a bien été déposé à l’Assemblée nationale dans les délais, la majorité présidentielle – petite subtilité – ne prévoit pas de l’inscrire à l’ordre du jour. Cette possibilité lui est donnée par les décisions du Conseil constitutionnel des 28 mai et 3 juillet 2020, qui donnent une valeur législative à certaines dispositions des ordonnances même non ratifiées.

« Le Sénat est en désaccord total avec cette manière de faire, on ne peut pas passer en force sur un sujet important » affirme Jean-Pierre Sueur, qui s’inquiète plus largement d’un « empiètement exorbitant du pouvoir exécutif sur le Parlement. » D’après lui, la crise sanitaire a été un moment où « les droits du Parlement ont été bafoués par la surabondance d’ordonnances. » [Voir notre reportage « Coronavirus : le Parlement sous ordonnance »]. Le sénateur socialiste du Loiret a d’ailleurs déposé une autre proposition de loi qui sera examinée le 4 novembre pour réintroduire la ratification dite « expresse », c’est-à-dire l’obligation pour le gouvernement de faire effectivement ratifier les ordonnances par le Parlement.

En attendant, les sénateurs ont donc déposé une proposition de loi de ratification « avec comme objectif de voter contre », assume Jean-Pierre Sueur. « C’était le seul moyen juridique à notre disposition qui permette d’avoir un débat sur cette réforme en séance publique », précise François-Noël Buffet, qui concède que le Sénat est dans une situation « problématique » puisqu’il veut « un débat », mais est contre le texte. Un bras de fer va donc s’engager avec le gouvernement, mais aussi avec le Conseil constitutionnel : « Tant que le Conseil constitutionnel ne changera pas sa position, il en sera ainsi et cela pourra arriver pour d’autres ordonnances », affirme François-Noël Buffet.

« C’est de la responsabilité d’Amélie de Montchalin d’assumer cette décision »

On l’a compris, le Sénat assume de débattre du texte pour que le Parlement s’exprime, mais le refuse pour des raisons de fond : « Nous voulons montrer par l’absurde que l’État républicain, c’est celui du Conseil National de la Résistance, de Jean Zay, de Charles de Gaulle, de Michel Debré et de Pierre Mendès France. » Le sous-entendu étant que la réforme d’Amélie de Montchalin contrevient à l’esprit qui a forgé la haute fonction publique française du corps préfectoral au XIXè siècle jusqu’à la création de l’ENA en 1945.

Depuis le début, la suppression du corps préfectoral passe mal au Sénat. À gauche, Jean-Pierre Sueur s’y oppose frontalement : « Nous, socialistes nous expliquerons que nous sommes contre cette vision de l’État où les préfets deviennent des contractuels et des intermittents. C’est certainement une idée de Macron de s’inspirer du spoil system américain, mais dans une période de décentralisation il faut aussi que l’État soit solide et fort dans les missions régaliennes qu’exercent les préfets ». À droite, François-Noël Buffet « n’est pas hostile à une réforme » de la haute fonction publique, mais se dit « très inquiet de la disparition du corps préfectoral. »

De même, le moins que l’on puisse dire, c’est que les sénateurs sont aussi circonspects quant à la suppression de l’ENA : « Il faut des corps généraux d’inspection qui ont toute indépendance de dire aux ministres le fruit de leurs analyses et leurs enquêtes. L’ENA ne se réforme pas à la va-vite c’est un vrai sujet », exhorte Jean-Pierre Sueur. Là aussi la majorité sénatoriale n’est pas beaucoup plus convaincue que la gauche : « On ne refuse pas la réforme de l’ENA, mais la supprimer va trop loin. L’ISP n’est pas inintéressant et l’ENA est perfectible mais on n’a pas à avoir honte de l’ENA, qui a une réputation nationale et internationale. »

Vraisemblablement, l’ordonnance de réforme de la haute fonction publique ne sera donc pas ratifiée par le Sénat mercredi prochain. « Le gouvernement a la possibilité de ne pas en tenir compte, mais est-ce républicain ? » interroge Jean-Pierre Sueur, qui entend mettre la pression sur la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques : « Si Amélie de Montchalin choisit de ne pas en tenir compte, c’est sa responsabilité d’assumer cette décision. » Pour l’instant, la ministre semble accepter ce fardeau, comme elle l'a confié au Figaro : « Le Sénat nous offre un très triste spectacle. C’est un naufrage parlementaire et politique. Il a choisi d’organiser une confrontation mais a oublié de faire des propositions.»