Le jour où … le Sénat est venu à la rescousse de la liberté d’association

Le Sénat n’imprime pas seulement sa marque lors de l’examen des textes de loi. Il peut influer sur leur sort, même après leur adoption définitive par le Parlement, et il peut être à l’origine de jurisprudences constitutionnelles qui feront date dans l’histoire. Régulièrement, des parlementaires – il en faut au moins 60 dans l’une des deux chambres – saisissent le Conseil constitutionnel avant la promulgation d’une loi, pour en contester tout ou partie. Jusqu’en 1974, ce droit était réservé au président de la République, au Premier ministre, et aux seuls présidents des deux assemblées.

Le 1^er juillet 1971, 70 ans jour pour jour après la promulgation de la loi sur la liberté d’association, le président du Sénat Alain Poher saisit les Sages (sur la base de l’article 61 de la Constitution) d’une loi tendant à modifier la loi du 1er juillet 1901. Sa manœuvre est loin d’être anodine, puisqu’à l’époque, les saisines du Conseil étaient relativement rares et toujours bien calibrées. Dans le viseur de l’ancien chef de l’État par intérim se trouve un projet de loi, porté par Raymond Marcellin, le ministre de l’Intérieur de l’après-Mai 68. Son texte veut revenir sur l’un des principes fondamentaux de la loi de 1901 : la liberté de formation et de déclaration des associations. Il conditionne la création d’une association à un contrôle judiciaire préalable, afin d’éviter toute association illicite tombant sous le coup de l’article 3. Inacceptable pour de nombreux sénateurs, qui y voient une restriction des libertés publiques.

En séance, les sénateurs refusent d’examiner le texte

Revenons en arrière. Quelques jours auparavant, le 28 juin 1971, les sénateurs ont bataillé en séance. Le centriste Pierre Marcilhacy, sénateur de la Charente, ancien avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, est chargé de défendre une question préalable. Cet outil de procédure parlementaire est l’arme par laquelle une assemblée décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre le débat. L’ancien président de la commission d’enquête sur le scandale des abattoirs de la Villette s’attache à démontrer que le projet de loi est anticonstitutionnel, car il porte atteinte à l’article 4 de la Constitution. « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie », dispose-t-il. Pas vraiment l’esprit du projet de loi, qui propose d’instituer un contrôle a priori, et non a posteriori. Or, le texte ne peut pas faire de distinction entre les associations sans but politique, et celles qui ne le sont pas.

La question préalable est adoptée, par 129 voix contre 104. Le projet de loi du gouvernement est donc rejeté au Sénat. De retour à l’Assemblée nationale, le texte est définitivement adopté au Parlement le 30 juin. Alain Poher n’en reste pas là, et saisit le Conseil constitutionnel le lendemain. Le 16 juillet, la rue Montpensier donne raison au président du Sénat et juge le dispositif controversé non-conforme aux « principes fondamentaux reconnus par la loi de la République ». L’article 3 du projet de loi est censuré.

L'hémicycle du Sénat en 1972

© Archives du Sénat (Div. Archives)

La « fronde de la triade sénatoriale » au Conseil constitutionnel

Selon Guillaume Boudou, docteur en histoire du droit, qui a livré une « autopsie » de cette décision dans la Revue française de droit constitutionnel, la décision tient pour beaucoup à la « fronde de la triade sénatoriale », c’est-à-dire de trois des neuf membres du Conseil constitutionnel à avoir été nommés par le président du Sénat. Le président du Sénat, lui-même, en était plus que conscient et s’est appuyé sur ces alliés. Comme le relate le Bulletin de l’Amicale du Sénat en 1998, Alain Poher a d’ailleurs envoyé une lettre au président de la Ligue française pour la Défense des droits de l’Homme et du Citoyen, durant la première moitié de juillet 1971. On peut y lire : « La présence au sein du Conseil constitutionnel de trois membres désignés par le président du Sénat est de nature à donner à celui-ci la possibilité de faire exprimer son opinion par ceux-ci. »

L’évènement résonne un peu. Le lendemain du couperet des Sages, dans les journaux, s’affiche par exemple sur les manchettes : « Le Conseil constitutionnel donne un coup d’arrêt au pouvoir et affirme son indépendance. » Il faut dire que l’épisode va bien au-delà d’un camouflet pour le gouvernement et du simple examen d’une loi. La décision est majeure car elle donne simultanément à la liberté d’association une valeur constitutionnelle. Les Sages donnent naissance à ce qui est appelé le « bloc de constitutionnalité », c’est-à-dire qu’ils reconnaissent une valeur juridique au préambule de la Constitution qui contient les principes fondamentaux reconnus par la loi de la République et sur lesquels repose leur décision. On ne peut y porter atteinte. C’est le point de départ d’une jurisprudence extrêmement importante, où le contrôle des lois va dépendre d’un ensemble plus large de principes et d’objectifs à valeur constitutionnelle. Quelques heures avant que la décision ne soit rendue, le quotidien Le Monde estimait que les neuf personnalités de la rue Montpensier allaient « décider du destin du Conseil constitutionnel ».

Quant au Sénat, l’institution va persévérer après cette date dans son rôle de protecteur des libertés publiques et individuelles. Dernier exemple en date, en juin 2020, après avoir saisi le Conseil constitutionnel sur la loi Avia (visant à lutter contre les contenus haineux sur internet), les sénateurs ont obtenu la censure des dispositions controversées du texte, qui portaient atteinte à la liberté d’expression.

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