Macron relance le débat sur la limitation du droit d’amendement : « Que chacun balaie devant sa porte », répondent les sénateurs

Trop de lois, trop de normes. Le constat de l’inflation normative est partagé depuis des années. C’est même l’Arlésienne. Pour y répondre, Emmanuel Macron a son idée : réformer le droit d’amendement. Attention, terrain miné. Les parlementaires sont en général très attachés au droit d’amendement, qui est un droit individuel. Par les amendements, députés et sénateurs peuvent proposer des modifications, lors de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi. Si l’amendement est adopté, le texte est modifié en ce sens.

Cette proposition, le chef de l’Etat l’a remise sur la table lundi, lors de son discours pour l’ouverture des Etats généraux de la justice. Que les parlementaires se rassurent (un peu), Emmanuel Macron semble plus ou moins mettre sur le même plan le législatif et l’exécutif. « Les lois sont plus nombreuses et sont à chaque fois grossies par le droit d’amendement, qui est un droit totalement légitime du Parlement, mais il est clair que sur ce sujet, une réforme de notre Constitution s’imposera. Car aujourd’hui, gouvernement et Parlement courent, en quelque sorte, après la prolifération des normes qui lui sont extérieures, et les changements de la société, pour légiférer encore plus ». Pour le Président, c’est bien « le rôle du Parlement et du gouvernement, en la matière », qui est à revoir.

« Le droit d’amendement est un droit fondamental du Parlement, les sénateurs y seront très attachés »

La piste n’est en réalité pas nouvelle. Elle était déjà dans la révision constitutionnelle proposée par Emmanuel Macron au début du quinquennat. Le sujet avait suscité les foudres des députés d’opposition, qui avaient commencé l’examen du texte, tout comme des sénateurs. Après le coup d’arrêt lié à l’affaire Benalla, la réforme s’est conclue par un échec, faute d’entente avec le Sénat, dont l’accord est indispensable pour réviser la Constitution.

Emmanuel Macron revient donc à la charge et remet une pièce dans la machine. Au Sénat, la proposition est modérément appréciée. « Le droit d’amendement est un droit fondamental du Parlement et un droit individuel du parlementaire. Les sénateurs y seront très attachés. Et on ne touchera pas à ça, comme cela », prévient Jérôme Bascher, sénateur LR de l’Oise. Pour lui, le problème vient d’abord du gouvernement, qui multiplie « les lois d’émotion ». « C’est aussi parce que la loi est mal écrite, qu’on est obligés de faire des lois de modification, qu’on appelle réformes, qui ne sont que des lois d’ajustement », ajoute Jérôme Bascher.

« Notre droit d’amendement a déjà été rétréci par les ordonnances »

Il reconnaît cependant que les parlementaires doivent prendre aussi leur part. « Nous faisons aussi passer dans nos amendements des choses qui n’ont rien à voir avec la loi. Par exemple, des déclarations d’intention. Ou des demandes de rapport qui n’ont pas de valeur constitutionnelle. Si le gouvernement est gentil, il les laisse passer, mais on fait beaucoup d’amendements pour des principes ou pour faire des clins d’œil ». Le droit d’amendement est par ailleurs déjà limité par l’article 40, qui empêche de créer des charges supplémentaires dans les dépenses de l’Etat, et les articles 41 et 45, qui « permettent de dire que le texte ne peut pas parler de tout », rappelle le sénateur de l’Oise. « Or comme les projets de loi sont fourre-tout, on ne peut pas limiter la capacité d’amendements », qui partent à leur tour, parfois, dans tous les sens.

Le sénateur Stéphane Le Rudulier pointe lui la multiplication des ordonnances. « Il faudrait commencer par le commencement. Aujourd’hui, ce qui est le symptôme d’une prolifération normative, c’est le nombre d’ordonnances produits par l’exécutif, dont la ratification n’excède pas, pour ce quinquennat, 18 %. Les chiffres sont assez édifiants. On a 304 ordonnances depuis le début du quinquennat. C’est un record absolu », dénonce le sénateur LR des Bouches-du-Rhône, qui pense que « notre droit d’amendement a déjà été rétréci par les ordonnances ».

« Il faut supprimer le Parlement, franchement, c’est le plus simple ! »

Le socialiste Eric Kerrouche préfère encore ironiser. « Je suis complètement d’accord avec Macron. Il faut supprimer le Parlement, franchement, c’est la plus simple des choses à faire ! Je propose un nouveau système où on élira le Président, sans contre-pouvoir », lance le sénateur PS des Landes. « Peut-être que les lois sont trop bavardes, mais la vraie difficulté, c’est l’ensemble des arrêts et circulaires qui arrivent après la loi, et qui viennent complexifier », souligne plus sérieusement ce spécialiste des questions institutionnelles.

Il met par ailleurs « au défi Emmanuel Macron de montrer que les amendements, y compris de l’opposition, n’ont pas apporté des choses à l’ensemble des textes du gouvernement ». Eric Kerrouche ajoute :

Considérer que le travail est fait quand la loi vient du gouvernement, c’est une vue de l’esprit, c’est autoritaire et ça confine à une conception, non pas dictatoriale, mais absolument antidémocratique du pouvoir.

« Il faut que chacun se modère et revienne dans son rôle »

La centriste Dominique Vérien, présente lors du discours d’Emmanuel Macron, est un peu plus clémente. « Très attachée au droit d’amendement », elle reconnaît que les torts peuvent être partagés. « Je pense qu’il a raison, il faut que chacun se modère et revienne dans son rôle. C’est quelque chose qui est très lié à notre fonctionnement démocratique, où tout passe par l’information », estime la sénatrice UDI de l’Yonne. Elle continue : « Pour communiquer, parlementaires et gouvernement se servent des projets de loi et d’amendements ». On observe souvent, en effet, des députés ou sénateurs déposer des amendements pour défendre tel ou tel intérêt local de leur circonscription. Et ainsi le faire savoir, vidéo publiée sur les réseaux à l’appui. Mais au fond, Dominique Vérien les comprend :

Prenons en compte que les parlementaires n’ont plus que ça comme mandat. La seule façon d’exister, c’est de faire des lois et des amendements. C’est l’effet secondaire du non-cumul.

Reste que « le gouvernement doit balayer devant sa porte » aussi, ajoute la sénatrice centriste. « Ce n’est pas forcément au nombre d’amendements, mais au nombre de projets de loi, qu’il faut s’attaquer. Pourquoi chaque ministre a besoin de son texte ? » demande Dominique Vérien. Elle aussi regrette les lois qui font suite à des faits divers. « On parle d’irresponsabilité pénale, avec l’examen du texte du gouvernement en ce moment au Sénat, à cause de l’affaire Sarah Halimi. Mais en fait, la loi n’est pas si mal faite, mais on ne sait pas dire qu’il n’y a pas de problème. Cela a tellement ému que forcement, il y a un problème ». Conclusion de la sénatrice : « Que chacun balaye devant sa porte. On peut discuter de notre droit d’amendement, en l’encadrant sur les questions législatives, mais arrêtons d’avoir un projet de loi dès qu’il y a un fait divers ».