Statut de l’élu : le Sénat salue les efforts du gouvernement, mais veut aller plus loin

Le projet de loi « Engagement et proximité » avait été déposé le 17 juillet au Sénat par Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales et Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires, pour répondre à une crise des vocations identifiée depuis longtemps chez les élus locaux. Le calendrier politique et les municipales de 2020 ont poussé le gouvernement à engager une procédure accélérée. Le texte ne sera donc examiné qu’une seule fois dans chaque chambre.

Un projet de loi déjà modifié par le gouvernement

La refonte des relations entre communes et intercommunalités, le renforcement des pouvoirs de police du maire ou la réforme de leurs indemnités sont donc dans les tuyaux depuis un certain temps. Mais la mort de Jean-Mathieu Michel, maire de Signes, le 5 août dernier a accéléré les choses. La commission des lois a ainsi lancé une consultation des maires, dont les résultats ont été dévoilés la semaine dernière : 3678 maires y ont répondu et, si ces réponses ne sont pas statistiquement représentatives de l’ensemble des élus locaux, elles permettent tout de même de mettre en évidence un sentiment de vulnérabilité et d’abandon chez les maires qui ont choisi de répondre à cette consultation.

À partir de cette consultation, Philippe Bas, président de la commission des lois, a présenté un « Plan d’action pour une plus grande sécurité des maires », que la commission a déjà repris dans son texte déposé mercredi dernier.

Ainsi, si la trame globale du projet de loi n’a pas été modifiée, une lettre rectificative d’Édouard Philippe datée du 11 septembre a repris certaines des propositions qui avaient émergées des débats de cet été, comme la possibilité pour les maires d’infliger des amendes administratives pour incivilité (article 15). Ces modifications ont par ailleurs été intégrées dans un texte rectifié déposé au Sénat le même jour par Sébastien Lecornu et Jacqueline Gourault.

Un projet de loi dans l’ensemble conforme aux recommandations du Sénat

D’une manière générale, la chambre haute, en tant que « représentante constitutionnelle des collectivités territoriales », « ne peut que se féliciter » d’un tel projet de loi, précise la commission des lois dans son rapport. En effet, le projet de loi reprend nombre de « propositions de loi ou de travaux d’information du Sénat », comme la proposition de loi du 13 juin 2018 relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale ou le rapport du sénateur (LR) Mathieu Darnaud, actuel co-rapporteur du projet de loi, intitulé « Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes » (2018)

Renforcer le rôle des communes dans les intercommunalités

Plusieurs « pistes » recueillent ainsi l’adhésion de la commission des lois du Sénat : la mise en place d’un pacte de gouvernance entre les communes et les intercommunalités pour renforcer le rôle des communes et des maires au sein des intercommunalités par exemple. Dans certains cas, des compétences seront complètement transférées des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) aux communes : les communes classées « station de tourisme » et membres d’une intercommunalité récupèrent par exemple la compétence « promotion du tourisme ».

De même, les communes et les maires voient leur influence sur les Plans locaux d’urbanisme (PLU) augmenter : les communes concernées par un PLU intercommunal pourront émettre un avis avant la réalisation de celui-ci, qui pourra donner lieu à la modification du plan par l’établissement public de coopération intercommunale. La commune en question devra ensuite être associée à l’évaluation du PLU intercommunal, obligatoire tous les neuf ans.

Dans leur rapport, les sénateurs Mathieu Darnaud et Françoise Gatel regrettent tout de même que le gouvernement « s’arrête parfois au milieu du gué » et en ce qui concerne le rôle des communes dans les intercommunalités, les co-rapporteurs du projet de loi proposent précisément de faire un pas de plus. Le texte de la commission propose ainsi « d’ouvrir la voie à des transferts « à la carte » de compétences communales à l’intercommunalité », en permettant aux EPCI de déléguer, dans le pacte de gouvernance, la création ou la gestion de certains équipements ou services à une ou plusieurs de leurs communes membres. Cela traduit la manière dont la commission aborde l’examen de ce texte : elle complète un outil juridique issu du projet de loi du gouvernement (le pacte de gouvernance) pour remplir son objectif déclaré de subsidiarité dans l’organisation des compétences, c’est-à-dire de prise de décision à l’échelle la plus pertinente.

Renforcer les pouvoirs de police du maire et simplifier son quotidien

Le deuxième volet du texte s’intéresse à la personne même des maires ou de leurs adjoints et notamment à travers le renforcement de leurs pouvoirs de police. Si des mesures figuraient déjà dans le projet de loi en juillet, comme un renforcement des contrôles de sécurité dans les établissements recevant du public ou une possibilité de fermeture des débits de boisson, la mort du maire de Signes en août a poussé le gouvernement à ajouter quelques pouvoirs de sanction supplémentaires aux maires. Dans le texte rectifié du 11 septembre figure par exemple la possibilité pour un maire de sanctionner « certaines incivilités ou comportements troublant la sécurité publique » par une amende administrative.

Afin que l’élargissement des compétences du maire ne se traduise par une complexification de l’exercice de son mandat local, le projet de loi prévoit en contrepartie une « simplification de l’exercice des compétences de la commune ». Plusieurs obligations « pesant sur les conseils municipaux » sont ainsi rendues facultatives, comme l’obligation de création d’une annexe de la mairie ou l’obligation d’élaboration d’un rapport sur le service public des déchets.

Un point de désaccord sur un dossier sensible : les indemnités des élus municipaux

Le texte met aussi en place différentes incitations pour susciter des candidatures aux municipales. Les 10 jours de congés de campagne sont étendus aux villes de moins de 1000 habitants, « afin d'encourager les candidatures de personnes issues du salariat et ainsi renforcer la diversité des candidats. » De même, le projet de loi prévoit une « meilleure prise en charge des frais de garde des élus municipaux ».

Dans le cadre de cette revalorisation de la fonction de maire, une augmentation des indemnités des maires et de leurs adjoints est prévue dans les communes de moins de 3500 habitants. Si la commission et le gouvernement sont d’accords sur le principe, un désaccord émerge sur les modalités de cette augmentation, dans un climat particulièrement tendu autour de la rémunération des élus. De son côté, le gouvernement propose de fusionner le régime d’indemnisation pour les maires de communes de 0 à 3499 habitants afin d’éviter les effets de seuil, en l’alignant sur les indemnités jusque là perçues par un maire d’une commune de 1000 à 3499 habitants (1672 euros). Cela correspondrait à une augmentation de plus de 150% pour les maires de communes de moins de 500 habitants.

La commission salue « une intention louable », mais propose de mettre en place un barème plus progressif, en maintenant les seuils précédents, mais en revalorisant les rémunérations des maires des communes de 0 à 3499 habitants. Les communes de moins de 500 habitants ne pourraient en effet pas supporter une telle augmentation (un tiers ne rémunèrent déjà pas leurs élus d’après la commission), qui serait de plus difficile à assumer « sur le plan politique ».