Adhésion de la Finlande et de la Suède à l’OTAN : comment ça marche ?

« C’est un jour historique. Une nouvelle ère s’ouvre », a déclaré Sauli Niinistö, président finlandais ce dimanche. Il est clair que, pour un pays dont le nom avait enfanté un concept désignant une neutralisation de sa politique extérieure pour préserver sa souveraineté nationale, annoncer son intégration à l’OTAN constitue bien une rupture « historique. » Après 1947, la Finlande a en effet pu rester une démocratie parlementaire et n’a pas eu à intégrer le Pacte de Varsovie, en échange de ne pas rentrer dans l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) et de refuser de bénéficier du Plan Marshall. Face à l’influence de la superpuissance voisine, la Finlande a en quelque sorte renoncé à son indépendance internationale, en promettant de rester neutre, pour garder la main sur sa politique nationale. Dans les années 1950, on a ainsi commencé à parler de « finlandisation » pour désigner la neutralisation d’un pays dans la sphère d’influence d’une grande puissance.

Le terme a ressurgi récemment pour évoquer une éventuelle « finlandisation » de l’Ukraine, qui aurait échangé une promesse de neutralité internationale et de ne pas intégrer l’OTAN contre un accord de paix, ou a minima un cessez-le-feu. C’est finalement au moment où le terme est remis au goût du jour par l’actualité internationale qu’il perd son sens premier, puisque la Finlande a officialisé sa candidature pour intégrer l’OTAN ce dimanche 15 mai, en même temps que la Suède. Vu l’avantage que représenterait une telle adhésion pour les Occidentaux, l’OTAN paraît a priori favorable aux candidatures finlandaises et suédoises. Emmanuel Macron « soutient pleinement » l’initiative et le Norvégien Jens Stoltenberg, secrétaire général de l’Alliance de l’Atlantique nord, s’est dit « confiant » sur les chances adhésion de la Finlande et la Suède. Mais comment va se dérouler le processus d’adhésion de ces deux pays ?

L’unanimité des Etats-membres étant nécessaire, il va falloir convaincre la Turquie

Comportant au départ 12 membres, l’OTAN s’est déjà élargie 8 fois depuis 1949 et a accueilli 18 nouveaux membres. La durée du processus d’adhésion est assez variable et tout semble indiquer que cela devrait être plus rapide pour la Suède et la Finlande. Les différents critères à respecter pour pouvoir intégrer l’OTAN ne devraient pas poser trop de problèmes aux Suédois et aux Finlandais : système politique démocratique, économie de marché, respect des minorités, un engagement à « régler les conflits de manière pacifique », apporter une contribution militaire aux opérations, et « être attaché au caractère démocratique des relations entre civils et militaires. » Que ce soit au niveau des valeurs ou au niveau technique, les proximités entre la Finlande, la Suède, et les Etats membres de l’OTAN sont nombreuses, et leurs armées coopèrent déjà fréquemment. Les pourparlers pour que les représentants finlandais et suédois plaident la cause de leurs Etats respectifs devraient donc vite arriver, avec deux réunions prévues : l’une sur les questions politiques et militaires, pour vérifier que les pays satisfont les critères fixés par l’étude de 1995 sur l’élargissement, et l’autre, plus technique sur les problèmes budgétaires et juridiques.

Mais la Finlande et la Suède pourraient tout de même tomber sur un os : la Turquie. Le régime d’Erdogan, qui a traité la Finlande d’« auberge aux terroristes du PKK [le Parti des travailleurs kurdes] », est le seul pays membre à s’être montré sceptique pour le moment. Le ministre des Affaires étrangères turc, Mevlut Cavusoglu, a été plutôt rassurant dimanche, en reconnaissant que la Finlande était « très respectueuse » des « inquiétudes » du pouvoir d’Erdogan. Deux jours plus tard, la Turquie reproche à la Suède et à la Finlande de ne pas approuver ses demandes d’extradition des personnes qu’elle accuse d’être membres d’ « organisations terroristes », et notamment du PKK. En fait, la Turquie semble vouloir faire monter les enchères en négociant une rupture de l’embargo imposé notamment par le Canada sur ses drones, après que ceux-ci aient été utilisés dans le Haut-Karabagh par l’armée azérie. En tout cas, l’unanimité des Etats-membres étant nécessaire, il faudra, pour les Finlandais et les Suédois, convaincre la Turquie avant de passer aux étapes suivantes. D’après l’AFP, une délégation diplomatique suédoise va être envoyée en Turquie pour « voir comment la question peut être résolue », a annoncé lundi le ministre suédois de la Défense Peter Hultqvist.

Un processus validé par les Etats-Unis en dernière instance

Le cas échéant, une fois l’étape des pourparlers validée et la Turquie convaincue, la Finlande et la Suède pourront envoyer une lettre d’intention et un calendrier d’exécution des réformes pour fixer le cap qu’ils entendent respecter afin d’atteindre les critères nécessaires à l’adhésion. Cette déclaration d’intention pourrait par exemple contenir des engagements sur les budgets prévisionnels de défense des années à venir. Sur la base de ces éléments, l’OTAN prépare un « protocole d’accession au traité de Washington », qui a fondé l’organisation en 1949, qui doit être ratifié par tous les Etats-membres, selon des procédures propres aux lois des différents pays. En France, le gouvernement doit être autorisé par le Parlement à ratifier un traité international par une loi, mais il n’est pas soumis à un délai pour procéder à cette ratification. Par exemple, le traité commercial avec le Canada (CETA), a été signé en 2016 et ratifié par l’Assemblée nationale en 2019, mais n’a toujours pas été mis à l’ordre du jour du Sénat. Aux Etats-Unis, 2/3 du Sénat sont nécessaires, alors qu’au Royaume-Uni, aucun vote parlementaire n’est requis.

Une fois ces différentes procédures menées à terme et les protocoles d’accession ratifiés par les 30 Etats-membres de l’OTAN, ceux-ci doivent notifier ladite ratification au gouvernement des Etats-Unis. Les pays « invités », en l’occurrence la Finlande et la Suède, doivent de même « déposer » les « instruments d’accession » auprès du Département d’Etat américain, le ministère des Affaires étrangères des Etats-Unis. Une procédure hautement symbolique de la place tutélaire des Etats-Unis dans l’OTAN, puisque ce sont donc bien les Américains qui valident définitivement les adhésions à l’Organisation du Traité de l’Atlantique nord. Expliqué en détail, le processus peu paraître fastidieux, mais pour le dernier pays à avoir intégré l’OTAN en 2020, la Macédoine du Nord, l’adhésion a pris un peu moins de deux ans, alors que la Bosnie-Herzégovine est, elle candidate depuis 2010. Pour des pays avec des systèmes politiques et militaires aussi proches que ceux des Occidentaux, comme la Suède et la Finlande, et vu l’urgence de la situation militaire et diplomatique avec la Russie, l’adhésion à l’OTAN des deux pays devrait vraisemblablement être encore plus rapide.