« Limiter le nombre d’amendements en fonction de la taille du groupe est contraire à la Constitution »

C’est la surprise du chef. Le premier ministre Edouard Philippe, qui reçoit les présidents des groupes parlementaires des assemblées sur la réforme constitutionnelle, leur a annoncé l’intention du gouvernement d’encadrer le droit d’amendement, qui permet aux députés et sénateurs de modifier les projets et propositions de lois.

Ce sont les communistes qui ont annoncé la nouvelle mardi, après leur rencontre. Une mauvaise nouvelle à leurs yeux. Sur le droit d’amendement, « le gouvernement propose de pouvoir limiter les amendements en fonction de l'importance du groupe, c’est-à-dire qu'un petit groupe aurait un nombre d'amendements limité » a dénoncé André Chassaigne, président du groupe communiste de l’Assemblée. L’autre idée serait d’empêcher qu’un amendement déjà rejeté lors de son examen en commission, puisse être à nouveau déposé lors de l’examen du texte dans l’hémicycle. Les cavaliers législatifs, c'est-à-dire les amendements qui n’ont rien à voir avec le texte examiné, seraient aussi bloqués.

A droite, l’idée ne passe pas mieux. Le président du groupe LR du Sénat, Bruno Retailleau, a dénoncé hier sur Public Sénat un projet « proprement scandaleux ». Pour le sénateur de Vendée, il s’agit d’« une atteinte grave à la démocratie parlementaire ». La limitation du droit d'amendement n'est « pas possible » non plus pour Jean-Christophe Lagarde, président de l’UDI.

Sur le plan juridique, une telle mesure ne va pas de soi. Selon Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à Lille 2, elle est même « totalement contraire à la Constitution » pour ce qui est de limiter le nombre d’amendements en fonction de la taille des groupes. Empêcher un double dépôt en commission et en séance pourrait en revanche être « possible », mais, « cela soulèverait un problème dans le principe d’égalité » entre parlementaires. Jean-Philippe Derosier ne peut « pas croire à la stupidité de l’exécutif sur ce sujet ». Il y voit avant tout un objet de « négociation politique » dans le cadre de la réforme des institutions. Entretien.

Limiter le droit d’amendement comme veut le faire le gouvernement vous semble-t-il possible ?
En 2008, il a été prévu dans la Constitution que le droit d’amendement pouvait être encadré. C’était ce qui a permis, récemment au Sénat, d’introduire la législation en commission, limitant l’exercice du droit d’amendement en séance. Il est donc possible de limiter ce droit d’amendement lors de l’examen dans l’hémicycle. Il me semble envisageable d’empêcher qu’un amendement rejeté en commission puisse ne pas être redéposé à l’identique en séance. Reste à voir ce qu’on entend par identique. De même contenu au mot près ? Ou, si on change un mot, de même sens ? Ou s’il n’est pas signé par les mêmes personnes, est-il identique ?

Empêcher de redéposer en séance un amendement rejeté en commission pourrait-il passer par une modification du règlement des assemblées ?
Oui, ça peut passer par là. La loi organique prévoit que le dépôt des amendements peut être réglementé. Mais il faudrait néanmoins peut-être modifier la loi organique, car elle permet de restreindre le droit d’amendement dans le cadre d’une procédure d’examen simplifié, comme la législation en commission, mais pas pour une procédure normale. Mais le problème fondamental, c’est que l’exécutif fait trop de lois. Si lui-même se restreignait, ne légiférait pas à tout va, il y aurait moins de problèmes.

Mais cela ne permettrait qu’aux parlementaires appartenant à une commission de déposer des amendements. Les autres ne pourraient plus le faire en séance. N’est-ce pas contraire au droit des parlementaires de déposer et défendre des amendements ?
Effectivement, ça soulèverait un problème. Car tous les parlementaires sont mis sur un pied d’égalité dans l’exercice de leur droit d’amendement, qui est un exercice individuel. Un seul parlementaire peut déposer un amendement. Si on interdit à un autre parlementaire de le faire,  ça soulèverait un problème dans le principe d’égalité. D’où la question de savoir ce qu’est un amendement identique. En l’état de notre droit, ça me semble quand même difficilement réalisable de limiter l’exercice du droit d’amendement, même s’il est vrai que débattre deux fois du même amendement, ça ne sert pas à grand  chose, c’est un peu pénible. Mais il ne faut pas non plus que la représentation nationale soit bâillonnée.

Et pour ce qui est de définir le nombre d’amendements en fonction de la taille du groupe politique ?
Concernant la limitation du nombre d’amendements en fonction de la taille du groupe, ça me semble totalement contraire à la Constitution, si on se réfère à l’article 44 de la Constitution. On peut aussi faire référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui dit que la loi est l’expression de la volonté générale.

L’exercice du droit d’amendement ne dépend pas de la taille d’un groupe, ce serait même contraire à l’esprit de la Constitution, qui veut que des droits spécifiques puissent être accordés aux groupes d’opposition et minoritaire. Avec de telles mesures, c’est exactement le procédé inverse. Le groupe majoritaire aurait davantage d’amendements. On prend l’exemple du temps législatif programmé à l’Assemblée pour dire qu’on peut faire des choses proportionnelles aux groupes. Mais d’une part, il profite d’avantage à l’opposition qu’à la majorité, car 60% du temps est pour l’opposition. Et d’autre part, ce n’est que le temps de parole qui est concerné, pas le dépôt d’amendements, qui est la prérogative par laquelle les parlementaires font la loi. Pour légiférer, il faut déposer et voter des amendements. Si on vous interdit de déposer des amendements, vous rentrez chez vous à ce moment-là et vous n’avez plus rien à faire.

La solution ne serait-elle pas alors de changer la Constitution ?
Oui, sinon il faudrait réviser la Constitution, mais il y aurait une levée d’armes de la part des parlementaires et cela n’obtiendrait jamais une majorité. Le Sénat s’y opposerait, j’imagine, et la majorité des 3/5 ne semblerait absolument pas acquise.

Mais au-delà des questions constitutionnelles, je vois avec cette mesure quelque chose d’éminemment tactique et stratégique, car je ne peux pas croire à la stupidité de l’exécutif sur ce sujet. En avançant cela, il sait que c’est d’une violence exacerbée. Cela permet de taire un peu le reste, le point d’achoppement sur le non-cumul des mandats dans le temps notamment, pour pouvoir ensuite peut-être céder sur cette question de la limitation du droit d’amendement et avancer sur le reste. C’est une négociation politique.