Que risque un État s’il désobéit aux règles européennes ?

C’est l’un des points les plus débattus au sein du programme de la Nouvelle union populaire écologique et sociale. Les accords négociés entre la France insoumise et les différents partis de gauche qui ont rejoint la coalition incluent la possibilité de déroger à certaines règles européennes, qui pourraient gêner l’application de certains points du programme. Cette option figure également dans le compromis rédigé avec le Parti socialiste, lequel doit être soumis à l’approbation de son conseil national. Le texte commun insiste sur la volonté de deux mouvements de « mettre fin au cours libéral et productiviste de l’Union européenne ». Et pour cela, ils doivent « être prêts à ne pas respecter certaines règles, tout en travaillant à les transformer ».

La Nouvelle union populaire a précisé qu’elle pourrait entreprendre quelques entorses dans plusieurs domaines importants. L’accord cite notamment les règles économiques, sociales et budgétaires comme le pacte de stabilité et de croissance, le droit de la concurrence, ou encore « les orientations productivistes et néolibérales de la Politique agricole commune ».

Dans l’Union européenne, dont l’existence et la cohésion reposent sur le respect d’engagements pris en commun, ce type d’attitude ne serait pas sans conséquence. La nouvelle Union populaire écologiste et sociale garantit qu’elle agira « dans le respect de l’État de droit », mais il n’en reste pas moins qu’elle prévoit de s’affranchir de certaines règles le cas échéant. Or, une violation de la législation européenne exposerait l’État membre contrevenant à des poursuites, et potentiellement des sanctions financières, parfois lourdes.

L’arme de la « procédure d’infraction »

En tant que gardienne des traités, la Commission européenne dispose du « recours en manquement ». Si elle constate qu’un Etat membre ne se conforme pas au droit européen, elle peut décider de lancer une « procédure d’infraction ». Cette action comporte plusieurs étapes. D’abord une ou plusieurs lettres de mise en demeure, pour demander des précisions de la part de l’Etat membre visé. Puis, un « avis motivé », une demande plus formelle à travers laquelle la Commission demander au gouvernement concerné de se conformer au droit de l’Union dans un délai donné.

Si cette phase de négociation et d’avertissement n’aboutit pas, la Commission peut alors saisir la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE). Si l’État manque toujours à ses obligations après un premier arrêt, des sanctions financières lourdes peuvent alors être prononcées. « Le calcul prend en compte le PIB de l’Etat, la durée du manquement ou de l’infraction, et la gravité de l’infraction », détaille Gaëlle Marti, professeure de droit public à l’université Lyon 3, et directrice du Centre d’études européennes.

La Commission européenne tient un registre actualisé régulièrement des procédures lancées. Plusieurs centaines de dossiers sont actuellement ouverts. Bien souvent, il s’agit de transcriptions incomplètes ou totales de directives européennes dans la législation européenne. Il peut également être question de règlements ou décisions de justice non respectés, dans le domaine environnemental par exemple.

En 2005, la France a ainsi été condamnée à une amende forfaitaire de 20 millions d’euros pour ne pas avoir respecté un arrêt en matière de pêche de 1991. La Cour, basée à Luxembourg, a estimé que l’Hexagone a manqué à ses obligations durant les années 90 de contrôler notamment le maillage minimal des filets ou la taille minimale du poisson. L’amende a été assortie d’une astreinte semestrielle de 57,7 millions d’euros. Difficilement tenable sur le long terme. C’est une bonne façon « d’inciter un Etat membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui aurait tendance à persister », avait expliqué la Cour européenne de justice. Le système d’astreinte financière peut avoir un effet dissuasif sur le long terme. D’autant plus que chaque dossier délictueux pourrait venir se cumuler les uns aux autres.

Un autre exemple emblématique vient de Pologne, engagée dans un bras de fer depuis plusieurs années avec les institutions européennes au sujet de ses réformes judiciaires. En juillet dernier, la Cour de Justice de l’Union européenne a ordonné à Varsovie de faire cesser les activités de la chambre disciplinaire de la Cour suprême, une instance remettant en cause l’autonomie des magistrats polonais. En octobre, après une remise en cause de la primauté du droit européen, la Pologne a finalement été condamnée à une astreinte d’un million d’euros par jour.

Le gel des fonds européens

Il existe une autre arme, encore plus dissuasive dans sa forme, lorsqu’un État traîne des pieds pour verser les pénalités. « Il est possible de déduire les sommes du paiement des fonds européens », explique la juriste Gaëlle Marti. En février, la Commission européenne a annoncé qu’elle allait prélever dans les fonds européens revenant à la Pologne, pour non-respect d’une décision de la CJUE relative à la fermeture d’une mine géante de charbon. La sanction porte sur 15 millions d’euros.

Autre nouveauté : geler des fonds. Un mécanisme de conditionnalité des fonds européens a été introduit, comme instrument de pression. La commission européenne l’a enclenché pour la premier fois le 27 avril à l’égard de la Hongrie, pour violation des règles budgétaires. Les Européens reprochent à Budapest ses pratiques en matière passation des marchés publics et des problèmes de corruption. « Ce sont vraiment des manquements à l’État de droit, c’est l’atteinte au socle des valeurs, l’indépendance de la justice, le respect des valeurs fondamentales », souligne Gaëlle Marti, au sujet des exemples polonais et hongrois.

Le risque de la mise à l’écart par ses partenaires

Passer outre certaines règles européennes n’emporterait pas seulement des considérations financières. Elles seraient aussi politiques. « Si un État se met clairement en marge du fonctionnement de l’Union européenne, qui fonctionne beaucoup au consensus et à la négociation, si un État affiche d’emblée sa volonté de ne pas respecter les règles du jeu, les autres États vont lui faire sentir, en n’allant pas dans son sens », explique Gaëlle Marti. S’extraire de certaines règles en matière de droit de la concurrence pourrait mettre en danger la capacité d’un État à obtenir gain de cause sur certains volets de l’action européenne.

« Le vrai enjeu est là. La France, en ayant une posture de bon élève et de pays moteur de la construction européenne, peut avoir des compromis politiques qui vont dans son sens, ce qui ne sera pas le cas si on ne respecte pas les règles », redoute la directrice du Centre d’études européennes. Un autre risque pourrait être l’effet de contagion : un État qui s’affranchirait des règles pourrait en entraîner d’autres dans son sillage, si la cohésion et la logique d’égalité s’effritent.

La désobéissance comporte des risques. Elle peut aussi parfois fonctionner. Les 20 dernières années dans l’Union européenne illustrent la récurrence des procédures pour déficit excessif. Si les Etats ont dû présenter des feuilles de route pour revenir à des trajectoires plus soutenables, la Commission européenne s’est aussi parfois illustrée par une certaine souplesse, y compris vis-à-vis de la France. « La Commission européenne peut considérer que c’est opportun de poursuivre un État ou alors qu’il est plus opportun de négocier avec lui des dossiers. La question de la rigidité des traités n’est pas aussi absolue que cela », note Gaëlle Marti. D’ailleurs, les règles budgétaires du pacte de stabilité ont été mises en sommeil depuis le début de la crise sanitaire. Le mouvement inverse existe aussi : en 2004, la Cour de Justice de l’UE a annulé une décision des ministres de finances de geler la procédure de déficit excessif contre la France et l’Allemagne.