Absence de budget pour 2026 : quelles conséquences pratiques pour les Français ?

« Chaque jour de loi spéciale sera un jour de trop. » C’est par ces mots que la ministre de l’Action et des Comptes publics Amélie de Montchalin s’est adressée aux parlementaires, au moment de l’adoption de ce texte, le 23 décembre dernier. Pour rappel, cet outil permet à l’Etat de prélever l’impôt, de reconduire les dépenses telles que votées pour l’année précédente et de s’endetter, en cas de non-adoption d’un budget avant le 31 décembre. Son recours a été rendu nécessaire après l’échec du gouvernement Lecornu à faire adopter un projet de loi de finances par le Parlement dans les délais. Le budget de la sécurité sociale, lui, a néanmoins abouti.

« La loi spéciale est faite pour répondre à une situation d’urgence »

« La loi spéciale est faite pour répondre à une situation d’urgence, en attendant le vote d’une loi de finances dans les semaines suivant les premiers jours de janvier », explique François Ecalle, président de Fipeco et ancien conseiller de la Cour des comptes, à publicsenat.fr. Il permet donc au gouvernement de fonctionner selon le système des « services votés ». Ces derniers sont définis dans l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances, le texte qui organise les débats budgétaires du pays : « Les services votés, au sens du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, représentent le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l’année ».

C’est la deuxième année consécutive que la France commence l’année sous le régime de la loi spéciale. En 2025, un texte similaire avait été adopté, à la suite de la censure du gouvernement de Michel Barnier le 4 décembre 2024. A la différence près que, cette année-là, ni le budget de l’Etat, ni celui de la Sécurité sociale n’avaient été adoptés par le Parlement.

Pas d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation

Derrière ces considérations très techniques, l’absence de budget a des conséquences concrètes pour les Français. Sur le volet recettes, elles sont assez directes : « C’est le Code des impôts tel qu’il existe au 31 décembre qui s’applique », développe François Ecalle. Ainsi, pas d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation, pas de suppression de l’abattement de 10 % pour les retraités, fin de quelques niches fiscales. Par ailleurs, les dispositions fiscales exceptionnelles votées sur 2025, comme la contribution exceptionnelle des hauts revenus, s’éteignent, car elles n’ont pas été reconduites.

Une incertitude sur les versements d’aides et de subventions

Sur le volet dépenses, néanmoins, les choses sont moins fermes. Selon le régime des services votés, « le gouvernement peut ouvrir par décret des crédits sur toutes les missions, au maximum égaux aux crédits votés dans la dernière loi de finances, mais cela implique aussi les crédits nécessaires au bon fonctionnement des services publics, ce qui est beaucoup plus ambigu », précise François Ecalle. Le ministère du Budget a produit une circulaire précisant les choses. Elle peut être résumée par les propos d’Amélie de Montchalin devant les sénateurs le 23 décembre dernier : doivent être abandonnées « toutes les dépenses qui ne sont pas rendues obligatoires par un règlement ou une loi ».

L’absence de budget laisse peser le doute sur le versement de certaines aides de l’Etat, comme MaPrimeRénov’, ou certaines aides aux entreprises. « C’est au bon vouloir du ministère », affirme François Ecalle. A cause du manque de jurisprudence, le gouvernement a une marge de manœuvre.

La doctrine de la ministre des Comptes publics est la suivante : toutes les aides qui ne sont pas des dispositifs dits « de guichet », encadrés par une loi ou par un règlement, ne seront pas versées. Ainsi, si les aides à l’apprentissage sont épargnées, le versement de MaPrimeRénov’, par exemple, n’est pas garanti. « Il n’est nulle part écrit que nous avons l’obligation de répondre à toutes les demandes de MaPrimeRénov’, à ce titre elle est suspendue », a expliqué Amélie de Montchalin. Elle a néanmoins précisé que les dossiers déjà validés seront indemnisés comme prévu.

En suivant cette logique, les entreprises qui dépendent de la commande publique peuvent être touchées, car aucun nouveau marché ne peut être conclu. Au même titre, de nouvelles subventions aux associations ne pourront pas être décidées. Enfin, les collectivités locales risquent d’en pâtir en voyant le versement de certaines dotations d’investissement suspendu.

Un gel des investissements publics

Un autre des effets de l’absence de budget est de retarder des investissements publics qui n’auraient pas été validés avant 2026. Ainsi, les achats prévus dans le domaine militaire ne pourront pas tous avoir lieu. Amélie de Montchalin l’a assuré, tous les engagements déjà pris seront payés, mais « nous ne pourrons pas […] engager de nouvelles commandes ». Pour autant, les démarches entamées pour le nouveau porte-avions seront bien maintenues.

Un gel des embauches et de la rémunération des fonctionnaires

Autre impact de l’absence de budget : le gel du recrutement d’agents publics. Les schémas d’emploi doivent être similaires à ceux de 2025. Très directement, les ministères de la Justice et de l’Intérieur ne pourront pas recruter les 3 200 agents prévus par les lois de programmation les concernant. Le nouveau concours de recrutement des enseignants de l’Education nationale ne pourra pas être mis en place. Mais comme les embauches sont gelées, il en va de même pour les destructions de postes. Ainsi, les 4 000 suppressions de postes d’enseignants sont suspendues. Par ailleurs, les fonctionnaires ne pourront pas être augmentés et ne pourront pas évoluer, en dehors des avancements automatiques.

Le régime de la loi spéciale « crée de l’incertitude »

Depuis plusieurs semaines, le gouvernement, par la voix de Roland Lescure, alerte sur le risque budgétaire que fait peser le régime de loi spéciale sur le pays. Au moment de son examen au Parlement, il expliquait : « La loi spéciale limite les hausses discrétionnaires, mais pas les hausses tendancielles. Bref, on laisse prospérer le mauvais gras sans pouvoir développer le bon. Au total, cela fait du gras en plus, donc un déficit accru, ou du moins pas diminué, si le régime issu de la loi spéciale venait à se prolonger ». Une affirmation que tient à nuancer François Ecalle. « La loi spéciale, si elle durait jusqu’à la fin de l’année, pourrait conduire à la réduction du déficit de l’Etat de 0,1 à 0,2 points par rapport à 2025 : elle permet des recettes en plus et des économies sur les dépenses de l’Etat, sauf si la conjoncture se détériore ». Pour autant, ces exercices d’estimation sont risqués, tant les différents scénarios sont hypothétiques. Ce sur quoi tout le monde s’accorde, cependant, c’est que le régime de la loi spéciale n’est pas bon. « Il crée de l’incertitude pour les ménages, les entreprises et les investisseurs publics », précise l’ancien magistrat. L’expérience de 2025 n’a pas encore été évaluée par la Cour des comptes, mais ces enseignements seront précieux pour les prochains exercices budgétaires.