Violences du 17 octobre : pourquoi l’état d’urgence est écarté par le gouvernement ?

Au moins 3 000 commerces touchés, la mairie de Limoges et l’office de tourisme de Lyon incendiés, une intrusion dans la mairie de Marseille et l’attaque de la résidence du préfet à Bordeaux… La journée de manifestation du 17 octobre contre la vie chère s’est soldée par des scènes de chaos et de violences. Et le gouvernement est pressé de toutes parts d’y apporter une réponse. Une réponse politique plutôt que législative, car, de l’avis partagé par de nombreux juristes, « la boîte à outils sécuritaire dont dispose le gouvernement est, déjà, extrêmement remplie », comme le souligne Nicolas Hervieu, professeur affilié à l’école de droit de Sciences Po.

Que permet l’état d’urgence ?

Décréter l’état d’urgence, c’était une demande formulée dimanche par Bruno Retailleau, président de LR et candidat à l’élection présidentielle. Ce régime d’exception prévu par une loi de 1955, déclenché lors de la guerre d’Algérie, est décrété en Conseil des ministres pour une durée de 12 jours maximum ; seul le Parlement est compétent pour le prolonger. Il peut être déclaré sur tout ou partie du territoire « soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ».

Après plusieurs jours d’émeutes, le 8 novembre 2005, le président Jacques Chirac avait décrété l’état d’urgence afin « de donner aux forces de l’ordre des moyens supplémentaires d’action pour assurer la protection de nos concitoyens et de leurs biens ». En 2015, le soir des attentats du 13 novembre, le président François Hollande avait, aussi, décrété l’état d’urgence. Il sera prolongé six fois jusqu’au 1er novembre 2017.

Ce lundi, le Premier ministre, Sébastien Lecornu, a annoncé la mise en place de couvre-feux « localisés » pour protéger les commerces et a écarté pour l’heure l’instauration d’un état d’urgence, mais s’est dit prêt à le faire « si c’est nécessaire ».

Mais comme le rappelle Driss Aït Youssef, docteur en droit public et spécialiste des questions de sécurité, « il n’y a pas d’intérêt sauf à considérer qu’il existe une menace majeure contre les intérêts fondamentaux de la Nation. La situation est plus ou moins maîtrisée, même s’il y a eu encore quelques pillages dimanche. Et le président de la République a laissé aux préfets la possibilité de restreindre un certain nombre de libertés, comme l’interdiction de certains rassemblements ou les couvre-feux ».

« Le problème ne vient pas des mesures juridiques mais de la capacité opérationnelle à les faire respecter »

« Le régime d’état d’urgence offre plus de pouvoir aux autorités administratives, mais ce n’est pas une baguette magique qui fait disparaître les troubles. Il prévoit, par exemple, la possibilité de mener des perquisitions administratives, de restreindre les capacités à se rassembler pour des raisons d’ordre public, mais notre droit actuel le permet aussi. Comme l’a annoncé Sébastien Lecornu, les préfets et les maires ont déjà la possibilité de mettre en place, hors base juridique de l’état d’urgence, des couvre-feux, conformément à l’usage de leur pouvoir de police général. Ces restrictions aux libertés publiques doivent être strictement bornées dans le temps et dans l’espace et ajustées aux nécessités de la persistance des activités de chacun. Le problème ne vient pas des mesures juridiques mais de la capacité opérationnelle à les faire respecter. Et d’ailleurs, hormis quelques acteurs politiques, je n’ai pas entendu de préfet ou d’acteur de maintien de l’ordre réclamer la mise en place de l’état d’urgence pour mener à bien leur mission de sécurité », complète Nicolas Hervieu.

Interrogé par publicsenat.fr, dimanche soir, le constitutionnaliste Benjamin Morel voit, lui aussi, dans les appels à l’état d’urgence une réponse davantage politique que juridique. « Le droit commun permet déjà aux autorités d’interdire des manifestations lorsqu’elles représentent une menace pour l’ordre public », rappelle-t-il. L’état d’urgence, qui élargit les pouvoirs de police administrative et permet notamment d’imposer des restrictions de circulation, n’a d’ailleurs pas été déclenché pendant le mouvement des Gilets jaunes. Son utilité dépend donc de la nature et de la répétition des violences. Pour le constitutionnaliste, l’outil aurait relevé davantage de « la communication que de la nécessité ». Le chef de l’État avait lui-même écarté ce dispositif après les émeutes en lien avec la mort du jeune Nahel, en 2023, malgré les demandes en ce sens, là encore, du président de LR, à l’époque, Éric Ciotti. Le bilan des dégradations était également très lourd. 2 508 bâtiments avaient été incendiés ou dégradés, dont 273 bâtiments des forces de l’ordre, 105 mairies et 243 écoles, ainsi que 12 031 véhicules incendiés, selon un rapport du Sénat.

Pour être complet sur le sujet, on rappellera qu’en matière de lutte antiterroriste, certaines mesures d’exception de l’état d’urgence ont été intégrées dans la loi renforçant la sécurité intérieure et l’action contre le terrorisme de 2017 (SILT), comme « la mise en place d’un périmètre de protection (fouilles aux abords de grands événements), la fermeture administrative des lieux de culte, les visites domiciliaires et les saisies (perquisitions administratives), ou encore des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) qui s’apparentent à une assignation à résidence ».

Bloquer les réseaux sociaux ?

En mai 2024, deux nuits d’émeutes en Nouvelle-Calédonie contre la réforme du corps électoral, contestée par les indépendantistes, avaient fait des centaines de blessés, quatre morts, dont un gendarme, et conduit le gouvernement à décréter l’état d’urgence face à une situation insurrectionnelle.

Pour la première fois, le gouvernement avait, en parallèle, bloqué l’accès au réseau social chinois TikTok, suspecté d’être largement utilisé par les émeutiers, le tout sur fond d’accusations de désinformation en provenance de l’Azerbaïdjan. Une grande première, car si la loi du 20 novembre 2015 autorise le ministre de l’Intérieur à prendre toute mesure pour assurer l’interruption d’un service de communication au public en ligne, il ne peut le faire que pour interrompre « la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie ».

Le candidat Renaissance à la présidentielle, Gabriel Attal, a néanmoins plaidé pour « un blocage temporaire » des réseaux sociaux, « ciblé sur les territoires où se déroulent les émeutes ».

Il peut s’appuyer, pour cela, sur une décision du Conseil d’État, publiée en avril 2025, qui avait été saisi de la légalité du blocage de TikTok en Nouvelle-Calédonie un an auparavant. Si le juge administratif a jugé illégale la décision du gouvernement, il a néanmoins esquissé une base juridique pour autoriser le blocage des réseaux sociaux « en cas de circonstances exceptionnelles », si la mesure est « indispensable pour faire face à des événements d’une particulière gravité », « qu’aucun moyen technique ne permette de prendre immédiatement des mesures alternatives moins attentatoires aux droits et libertés et que l’interruption soit prise pour une durée limitée nécessaire à la recherche et la mise en place de ces mesures alternatives ». « Le Conseil d’État joue avec le feu. Sans aucune base légale, il a validé cette possibilité. Et en plus, il a rejeté en 2024 une demande d’annulation de la décision en référé, considérant qu’il n’y avait pas d’urgence à se prononcer sur ce blocage des réseaux sociaux », observe Nicolas Hervieu.

Quid de l’article 16 de la Constitution ?

Régulièrement évoqué et utilisé une seule fois par le général de Gaulle pour faire face au putsch des généraux d’Alger en 1961, l’article 16 peut être déclenché, d’une part, en cas de « menace grave et immédiate des institutions de la République, de l’indépendance de la Nation, de l’intégrité de son territoire ou de l’exécution de ses engagements internationaux », et, d’autre part, en cas « d’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels ». Ces deux conditions sont cumulatives. « C’est une véritable dictature constitutionnelle puisque cet article octroie tous les pouvoirs au chef de l’État, y compris législatifs », rappelle Nicolas Hervieu.

Les pouvoirs exceptionnels du chef de l’État connaissent quand même des limites. D’abord dans le temps. Au bout de 30 jours, le Conseil constitutionnel, saisi par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, examine si les conditions exigées par la Constitution pour l’application de son article 16 demeurent réunies. Ce contrôle est de plein droit au bout de soixante jours. Le chef de l’État concentre les pouvoirs législatifs et réglementaires, mais le Conseil d’État reste compétent pour contrôler les actes qui relèvent du règlement.

Pendant la période de déclenchement de l’article 16, le président de la République ne peut ni dissoudre l’Assemblée nationale, ni interdire au Parlement de se réunir, ni réviser la Constitution.

Un chef de l’État qui aurait recours à l’article 16 pour des raisons qui ne sont pas justifiées prendrait le risque d’être destitué par le Parlement constitué en Haute Cour, pour manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat.