Législatives : comment gouverner sans majorité absolue ?

Le revers de la majorité présidentielle est loin d’être inédit dans l’histoire politique de la Vème République. Entre 1988 et 1991, Michel Rocard, Premier ministre socialiste de François Mitterrand, avait dû composer avec une majorité relative de 275 députés socialistes. Pour s’assurer de l’adoption de projets de loi, « le gouvernement devait s’assurer de l’abstention de quelques-uns ou du vote de quelques députés », explique Jean-Philippe Derosier, professeur de Droit public à l'université de Lille. L’ex-maire de Conflans-Sainte-Honorine n’avait pas hésité à recourir à l’article 49.3 de la Constitution pour adopter des textes sans le vote des députés. En trois ans, le Premier ministre avait utilisé cet outil institutionnel vingt-huit fois afin de débloquer la situation au Palais Bourbon.

Le très limité 49.3

Toutefois, Emmanuel Macron ne pourra pas dégainer aussi aisément le « 49.3. » Défini comme « déni de démocratie » par François Hollande, son usage a été largement restreint depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. « Cette procédure peut être utilisée sur des questions d’ordre budgétaire comme sur le vote d’un projet de loi de finances, de financements de la sécurité sociale ou un projet de loi de finances rectificative », précise Jean-Philippe Derosier.

En dehors de ces questions budgétaires, le gouvernement peut également « utiliser l’article 49.3 une seule fois par session parlementaire sur un texte. » En cas d’utilisation de l’article 49.3, les parlementaires ont la possibilité de s’y opposer en déposant et en adoptant une motion de censure, ce qui entraînerait une démission du gouvernement. Sans une alliance avec un autre groupe parlementaire, le gouvernement et les députés d’Ensemble pourraient être facilement mis en difficulté en cas de consensus entre les oppositions.

L’impossibilité de gouverner par ordonnances

Adepte du recours à l’ordonnance au cours de son premier mandat d’Emmanuel Macron, il est peu probable que le gouvernement puisse recourir aux ordonnances pour appliquer son programme. « Comme le précise l’article 38 de la constitution, il faut une loi d’habilitation adoptée par le Parlement définissant le délai pendant lequel le gouvernement peut légiférer par ordonnances. » Ne disposant pas de majorité absolue à l’Assemblée nationale, le gouvernement ne pourra pas en théorie utiliser cet outil législatif.

Une majorité de circonstances au cas par cas ?

Interrogé sur BFMTV le soir du second tour des élections législatives, le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, Olivier Véran, réélu dans la première circonscription de l’Isère, explique que cette nouvelle configuration parlementaire ne doit pas « empêcher » l’adoption de projets de loi importants pour le pays. « Je ne peux imaginer une seconde que lorsqu’il s’agit de pouvoir d’achat […], il y ait un blocage et que nous ne puissions pas trouver de l’entente avec des parlementaires pour pouvoir avancer. Nous sommes tous élus avec la même passion pour notre pays et la même volonté de servir la République » indique-t-il. Un avis partagé par la porte-parole du gouvernement Olivia Grégoire : "On nous trouvera toujours pour convaincre les modérés, présents dans ce parlement de nous suivre. Il va falloir de l’imagination, de l’audace et de l’ouverture. »

Pour le constitutionnaliste et professeur de Droit public à l’université de Lille, Jean-Philippe Derosier, cette majorité « d’action » voulue par la première ministre est possible. « C’est tout à fait envisageable […] mais cela comporte des risques. Faire une alliance avec les uns un jour et avec les autres le lendemain ne restera pas sans conséquence », explique-t-il. Possible force d’appoint sur certains textes, le groupe LR pourrait voter la réforme des retraites voulue par Emmanuel Macron avec certaines modifications. En cas d’adoption de ce projet de loi, « il sera dès lors beaucoup plus compliqué pour le gouvernement de trouver une majorité à gauche [socialistes ou écologistes, ndlr] sur un texte portant sur l’écologie par exemple. » La majorité présidentielle ne pourra pas non plus se tourner vers les extrêmes, « ce serait allumer un bâton de dynamite. »

La dissolution de l’Assemblée nationale : l’outil pour résoudre les crises

En cas de « paralysie » de la vie législative, Emmanuel Macron peut, comme le prévoit l’article 12 de la Constitution, dissoudre l’Assemblée nationale. Le texte précise que les élections auront lieu dans un délai de « vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution. » « La dissolution demeure une possibilité constitutionnelle pour le président. C’est tout à fait possible », explique Jean-Philippe Derosier qui précise toutefois qu’en cas dissolution, « aucune autre dissolution ne pourra être prononcée dans l’année qui suit ces élections », c’est-à-dire dans l’année qui suit une première dissolution. Depuis l’instauration de la Vème république, les prédécesseurs d’Emmanuel Macron ont eu recours cinq fois à cet article 12 de la constitution. Une dissolution de l’Assemblée nationale serait une première depuis l’instauration du quinquennat à l’occasion de l’élection présidentielle de 2002 et le couplage à quelques mois d’intervalle des élections législatives et présidentielle.