Jusqu’à 32 % à l’Éducation nationale : le gouvernement présente la part consacrée aux retraites de fonctionnaires dans les dépenses des ministères

Opération transparence du gouvernement, au beau milieu des débats budgétaires et d’un contexte social explosif. Le ministère des Comptes publics a rendu public cette semaine une annexe du projet de loi de finances pour 2027 sur les pensions de retraite de la fonction publique, un « jaune budgétaire » comme on les surnomme.

Ce n’est certes pas la première fois que Bercy expose la part des retraites dans les dépenses de l’État dans des documents annexes au budget. L’exercice va cette année un peu plus loin que les années précédentes, puisque cette fois les services du ministère des Comptes publics agrègent les cotisations retraites de l’État employeur mais aussi les cotisations salariales retraite de la fonction publique, au niveau de chaque ministère.

Une façon pour le ministère d’afficher la « vraie part des dépenses retraite dans le budget de chaque ministère », souligne-t-on dans l’entourage de David Amiel. La publication arrive à point nommé pour le gouvernement, qui enchaîne les revers sur les économies visant les dépenses de retraite dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la Sécurité sociale à l’Assemblée nationale. L’exécutif fait aussi face en parallèle à un mouvement lycéen de contestation, qui soulève la question des moyens et du manque d’enseignants. Or, dans cette période de difficultés budgétaires exacerbées par la hausse des textes, le rapport annexé fait le lien entre financement des dépenses sociales – parmi lesquelles les retraites – et celui des politiques publiques dans leur ensemble.

« Le poids des dépenses de retraite dans les crédits ministériels exerce ainsi un effet d’éviction : dans chaque ministère, les crédits qui financent la retraite ne financent pas les services publics », peut-on par exemple lire dans le jaune budgétaire. Certes, le rapport avait été commandé il y a plusieurs mois et sa publication intervient dans le cycle habituel de l’automne budgétaire. David Amiel, le 18 mai, faisait part sur Radio J de son intention de « clarifier, ministère par ministère, les dépenses qui relèvent du fonctionnement du service public actuel et celles qui relèvent en fait des retraites ».

Sur les 89,1 milliards d’euros alloués à l’Education nationale, 28,5 milliards de cotisations retraite

L’accent est néanmoins mis sur l’Education nationale. Et pour cause, c’est celui où les dépenses en faveur du système retraite sont les plus élevées. 32 % de ses ressources servent à contribuer au financement des pensions de retraite.

Sur les 89,1 milliards d’euros sur l’enveloppe globale allouée au ministère de l’Éducation nationale, 84,6 milliards sont des dépenses de personnel, dont 25,1 de contributions employeur aux pensions de retraite des fonctionnaires (28 % des crédits ouverts) et 3,4 milliards de cotisations salariales (4 % des crédits ouverts). Il faut ajouter 3,4 milliards d’euros de cotisations salariales, elles aussi fléchées pour les retraites. Plus d’un tiers (34 %) de la masse salariale du ministère finance le système de retraites.

Le ministère de l’Intérieur est aussi fortement concerné par le phénomène. 30 % de ses crédits contribuent au financement des pensions de retraite de la fonction publique. La proportion est plus basse pour d’autres ministères – environ un cinquième du total de leurs dépenses – comme l’Enseignement supérieur et Recherche, ou encore la Justice. Pour les Comptes publics, la contribution est de l’ordre de 17 %. L’Agriculture contribue à hauteur de 11,5 % de ses moyens – soit environ la moyenne des ministères – la Culture à 5,5 % et celui des Sports à 3,5 %.

Précision importante, chaque ministère ne finance par les pensions de ses propres anciens agents. La part des dépenses de retraite est élevée là où les dépenses de personnels sont importantes, Éducation nationale et Intérieur en tête.

40 % de la rémunération totale

La part de ces dépenses sont la conséquence de de taux cotisation employeurs élevés dans la fonction publique d’État, de 82,3 %, un taux bien supérieur à ce qui se pratique dans le secteur privé. Un chiffre donne une idée de l’ampleur de ce déséquilibre : les cotisations retraite représentent environ 40 % de la rémunération totale (le « super brut ») d’un fonctionnaire civil et 50 % pour un militaire. Le rôle des cotisations, le périmètre des droits couverts, l’assiette de cotisations sont différents d’un régime à l’autre.

Cette différence de cotisations s’explique par la démographie, et non par les droits versés. « On ne peut pas en déduire ce qu’on entend pas mal dans le débat public, c’est-à-dire que le problème du système de retraite, c’est le problème du régime de la fonction publique d’État », insiste le ministère des Comptes publics.

Explication démographiques

Le ratio entre cotisants et pensionnés est de 0,94 dans la fonction publique d’État, contre 1,5 dans le régime général. Ce ratio s’est détérioré en raison du vieillissement de la population, comme l’ensemble des régimes, mais surtout par des dynamiques propres à l’État : progression du nombre de contractuels qui, eux, sont affiliés au régime général, changement de statut de la Poste ou encore d’Orange (ex-France Télécom), dont les anciens agents sont toujours rattachés au régime de la fonction publique d’État alors que les nouveaux salariés relèvent du régime général. Le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux dans les années 2010 a également eu un impact.

Le rapport tord d’ailleurs le coup à une idée parfois répandue de fonctionnaires mieux lotis à la retraite que leurs collègues du régime général. « Selon la Drees, appliquer aux fonctionnaires de l’État les règles de calcul du régime général augmenterait leur pension de 1,5 % en moyenne », souligne-t-on dans l’annexe publiée cette semaine.

Un an et demi après les controverses sur le déficit réel du régime, mis dans le débat public par l’ancien Premier ministre François Bayrou – ce qui avait donné lieu à une saisine de la Cour des comptes en introduction du « conclave » sur les retraites, le rapport tout juste sorti tente de présenter d’une autre manière les choses.

Une subvention d’équilibre de 41,5 milliards d’euros

Dans le prolongement du premier affichage alternatif présenté dans les annexes l’an dernier, la nouvelle publication continue de distinguer ce qui représenterait des cotisations comparables « aux régimes de droit commun » (comme le régime général) de celles constituant une « subvention d’équilibre ». Selon les données actualisées, sur la base de 2025, le total des contributions employeurs des fonctionnaires civils et militaires s’élèverait à 11 milliards d’euros, contre 54,9 milliards selon la présentation actuelle. La subvention requise pour assurer l’équilibre du Compte d’affectation spécial (CAS) « pensions » – ce compte unique qui retrace l’ensemble des recettes et dépenses de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge – s’établirait alors à 41,5 milliards d’euros, soit 65,2 % des recettes totales du CAS.

La communication du gouvernement a déjà fait réagir au sein de la représentation nationale. « On imagine bien quels sont les commentaires qui vont arriver. Et quels sont les pourcentages qui vont être étudiés sur le déficit des retraites, et ainsi de suite. Je pense monsieur le ministre qu’il faut mettre fin très, très, vite à cette petite musique », dénonçait la sénatrice PS Monique Lubin, le 15 octobre, face au ministre du Travail Jean-Pierre Farandou.

Lors des questions d’actualité au gouvernement à l’Assemblée nationale, le député Pierre Cazeneuve (Renaissance) a pris l’exemple des dépenses de l’Education nationale. « Quand on sait que non seulement un tiers de ce budget n’est pas destiné à nos enfants, mais qu’il est consacré à payer ces mêmes pensions, alors nous devons collectivement nous indigner ! »