Le projet de loi gilets jaunes est-il légal ?

Certains, à commencer par Emmanuel Macron, estiment que le temps pour adopter une loi est souvent trop long. Le projet de loi portant les mesures d’urgence économiques et sociales, annoncée par Emmanuel Macron en réponse à la crise des gilets jaunes, va pourtant battre un record de rapidité, ou presque.

Présenté mercredi en Conseil des ministres, il va être, sauf énorme surprise, adopté dès ce jeudi par l’Assemblée nationale et vendredi par le Sénat, par un vote conforme, c’est-à-dire sans modification, synonyme d’adoption définitive par le Parlement. Une célérité qui s’explique : pour être appliquée en 2019, les mesures de pouvoir d’achat (prime d’activité, heures supp’, prime défiscalisée) lâchées par Emmanuel Macron doivent être adoptées avant la fin de l’année.

Vote conforme

Pour boucler l’ensemble de l’examen avant les fêtes – et vacances – de Noël, les sénateurs ne doivent pas modifier une virgule au projet de loi. Sinon, une CMP (commission mixte paritaire) doit se réunir entre sept députés et sept sénateurs. En cas de désaccord persistant, la navette parlementaire est repartie pour un tour. Les parlementaires devraient dans ce cas à nouveau se réunir entre Noël et le jour de l’an.

La machine gouvernementale et parlementaire s’est retrouvée à travailler dans l’urgence, avec des mesures dont la mécanique a visiblement été mal ou peu pensée, comme la hausse de 100 euros au niveau du Smic. Le Conseil d’Etat, dont la consultation pour avis est obligatoire sur tout projet de loi, n’a reçu le texte que lundi (voir son avis).

Indépendamment de la nécessité de répondre à la crise sociale, beaucoup de parlementaires tiquent sur la forme. Le sénateur PS Jean-Pierre Sueur apprécie peu cette « procédure super accélérée ». Sa collègue UDI Nathalie Goulet dénonçait même vendredi dernier « un Parlement alibi » qui devient « une chambre d’enregistrement ».

« On fait dans l’urgence, c’est pas terrible »

Mais ce délai extrêmement court, de seulement trois jours, entre le dépôt en Conseil des ministres et l’adoption, est-il légal ? Aucun parlementaire ne compte le faire, mais si le Conseil constitutionnel était saisi, validerait-il cette procédure ?

« On sait très bien qu’on ne respecte pas les règles parlementaires des temps de commission, d’amendement, etc » a affirmé mardi sur Public Sénat le sénateur LR Roger Karoutchi, ancien ministre en charge des Relations avec le Parlement. Mais nécessité fait loi, pour le sénateur des Hauts-de-Seine : « Vous n’allez pas dire aux Français, « écoutez on n’est pas d’accord avec tout ce que propose Emmanuel Macron et vous n’aurez rien ». Parce que sinon, les Français vous tapent dessus » lâche le sénateur des Hauts-de-Seine. Donc « on fait dans l’urgence, c’est pas terrible ». Regardez :

« Ça s’est déjà vu avec la loi sur l’état d’urgence en 2015 »

En réalité, le gouvernement est dans les clous. « C’est tout à fait constitutionnel. Ça s’est déjà vu avec la loi sur l’état d’urgence, en novembre 2015, après les attentats du 13 novembre » rappelle Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à Lille 2. L’état d’urgence avait été déclaré le 14 novembre à minuit. François Hollande annonce sa prorogation le 16 devant le Congrès. « Elle nécessite une loi, qui est élaborée dans le week-end. Elle passe devant le Conseil d’Etat le lundi, dans la foulée elle est présentée en Conseil des ministres le 18, elle passe devant les députés le 19 et les sénateurs le 20 novembre » précise le constitutionnaliste. Soit déjà seulement trois jours.

Autre cas, dans l’histoire parlementaire de la Ve République, d’un examen express : « En 1979, le projet de loi de finances pour l’année 1980 est déclaré non conforme par le Conseil constitutionnel le 24 décembre, pour une raison de procédure » raconte Jean-Philippe Derosier. « Il a fallu aller très vite, et le faire adopter à nouveau avant la fin de l’année. Le texte est adopté à l’Assemblée le 27 décembre puis au Sénat le 28. Le Conseil est saisi à nouveau le 28. Il rend sa décision le 30 et la loi est promulguée le 31. Il fallait permettre de continuer à percevoir les impôts ».

En temps normal, la procédure parlementaire est beaucoup plus longue

En temps normal, la procédure parlementaire est beaucoup plus longue et dure plusieurs semaines, voire plusieurs mois. Pour un projet de loi ordinaire, selon l’article 42 de la Constitution, un délai de six semaines est à respecter entre le dépôt en Conseil des ministres et son inscription à la première chambre. Puis un délai de quatre semaines est à nouveau nécessaire avant que le texte soit inscrit à la seconde chambre (généralement le Sénat).

Le site de la Haute assemblée précise qu’« une première réunion de la commission doit se tenir au moins deux semaines avant la discussion du texte en séance plénière, sauf dérogation accordée par la Conférence des Présidents ». Généralement, les commissions permanentes examinent le texte une semaine avant son inscription à l’ordre du jour en séance, dans l’hémicycle.

Mais toutes ces règles ne s’appliquent pas, s’il s’agit du projet de loi de finances (le budget), le projet de loi de financement de la sécurité sociale, les projets de loi relatifs aux états de crise ou tout simplement si le gouvernement engage la procédure accélérée. C’est le cas, avec ce projet de loi de réponse aux gilets jaunes. La procédure accélérée, de plus en plus utilisée, impose une seule lecture par chambre, au lieu de deux, avant une éventuellement CMP et une nouvelle lecture post-CMP. C’est pourquoi l’exécutif respecte les règles en concentrant l’examen, avec l’accord des deux assemblées, sur deux jours. Même si les conditions de travail sont en soi très mauvaises…

« Ça montre que les institutions sont suffisamment souples pour s’adapter »

Une étude d’impact, comme à chaque fois, accompagne le projet de loi. Mais est-elle sérieuse ici, avec des mesures élaborées dans l’urgence ? « Certainement pas » pense Jean-Philippe Derosier. Mais sur le papier, le gouvernement coche toutes les cases. « Sur la forme, les règles sont respectées. Mais là, pour le coup, l’Assemblée nationale et le Sénat sont vraiment des chambres d’enregistrement » estime le constitutionnaliste.

Pour assurer cette rapidité et ce vote conforme, le rapporteur du texte au Sénat, le sénateur Modem Jean-Marie Vanlerenberghe, a échangé étroitement avec les ministres concernés, leur cabinet et l’Assemblée, dès la semaine dernière (voir notre article sur le sujet). Une forme de CMP avant l’heure. « Ça montre que les institutions sont à la fois suffisamment souples pour s’adapter et suffisamment robustes pour ne pas céder et permettre de gérer les urgences » souligne le professeur de droit public.

Ironie de l’histoire : alors que la révision constitutionnelle, lancée par Emmanuel Macron, vise notamment à rendre la procédure parlementaire plus rapide, les circonstances montrent que le Parlement peut, s’il le veut, adopter un texte de première importance en deux jours…