[Série 1/4] Macron et le Sénat, 10 ans de relations : un début constructif, avant la montée des tensions

En cet été 2017, ils se remettent encore à peine de ce que certains qualifient de « hold-up » démocratique. Le jeune Emmanuel Macron, 39 ans, vient d’être élu président de la République, au nez et à la barbe de ce qu’on appellera un peu vite, alors, « l’ancien monde ». Le PS et l’UMP sont dans les choux, bons à compter les ralliements à En Marche, le mouvement présidentiel qui a accompagné l’ascension fulgurante de l’ancien ministre de l’Economie de François Hollande.

Durant les premiers mois, la majorité sénatoriale soutient plusieurs réformes

Au Sénat, fief des fillonistes, on panse ses plaies. Quelque mois auparavant, les soutiens de François Fillon le voyaient déjà Président, avant qu’il ne soit emporté par les affaires. Certains se voyaient déjà à Matignon ou Place Beauvau. Ils resteront parlementaires.

Dans un premier temps, le Sénat se montre plutôt constructif envers la majorité macroniste. Durant les premiers mois du premier quinquennat Macron, la majorité sénatoriale de droite et du centre soutient plusieurs réformes, notamment sur le Code du travail. Pas une surprise, car cette réforme libérale a toujours été défendue par la droite. Dans le domaine de la sécurité, la majorité sénatoriale approuve également la loi antiterroriste du gouvernement qui intègre dans le droit commun des mesures de l’état d’urgence afin d’en sortir. Le Sénat soutient aussi le texte de moralisation de la vie politique, à l’exception de la suppression de la réserve parlementaire.

« On se dit, on va voir comment ça se passe. Après tout, on doit pouvoir travailler », se souvient Roger Karoutchi

Le premier ministre est alors un certain Edouard Philippe. « Certes, il a basculé chez Macron, mais c’est un ancien député LR. On se dit, on va voir comment ça se passe. Après tout, on doit pouvoir travailler », raconte le sénateur LR des Hauts-de-Seine, Roger Karoutchi, qui se souvient : « Au tout début, sur bien des sujets, franchement, on a eu le sentiment d’être écouté, de pouvoir avancer ».

Le 17 juillet 2017, Emmanuel Macron se rend au Sénat pour la conférence des territoires. La présence d’un Président au sein du Parlement, un fait exceptionnel. Seul Valéry Giscard d’Estaing était déjà venu dans l’hémicycle pour le centenaire du Sénat, en 1975. Face aux collectivités territoriales, il tente d’envoyer quelques signaux positifs. Mais la grogne des élus locaux va vite prendre le pas, entre la suppression d’une partie des emplois aidés, la baisse de la dotation de 300 millions d’euros et celle des aides au logement (APL). Et à l’approche des sénatoriales de septembre 2017, le Sénat se fait, comme à son habitude, l’écho de la fronde des territoires. Les grands électeurs ne s’y trompent pas. Alors que François Patriat, patron des sénateurs macronistes, vise une soixantaine de membres, il n’arrive à former qu’un groupe d’une vingtaine de sénateurs. Un premier revers pour Emmanuel Macron.

« Une défiance s’installe »

« On a une rupture qui se fait sur deux dossiers : les sénatoriales et les collectivités, avec une grande tension ». « Aux sénatoriales, les macronistes ont l’idée qu’ils vont conquérir le Sénat, qu’il y aura une vague. Et il s’avère qu’ils sont tout ridicules. On en annonçait une soixantaine et ils se retrouvent trois pelés et un tondu. Pour le Sénat, ce n’est plus du tout une menace », rappelle Benjamin Morel.

Sur les collectivités, « il y a une forme de non-compréhension entre le Président et les élus. Il y a des points qui vont marquer une forme de rupture profonde, et qui au fond, libère en grande partie le Sénat de la menace du macronisme ». Et c’est ainsi qu’« une forme de résistance assez profonde, qui reste bienveillante la première année, mais il y a une défiance qui s’installe ».

La réforme constitutionnelle va concentrer les sujets crispations

Mais bientôt, un autre sujet va concentrer les crispations : la réforme constitutionnelle. Promesse de campagne d’Emmanuel Macron, le chef de l’Etat entend réduire le nombre de parlementaires de 30 %, imposer le non-cumul des mandats dans le temps, une dose de proportionnelle, et réviser la procédure parlementaire pour l’accélérer, notamment en limitant le droit d’amendement. Le 3 juillet 2017, il convoque le Congrès, où il développe son projet. Mais en matière de réforme constitutionnelle, impossible de faire sans le Sénat. Il faut une majorité des 3/5 au Congrès, réunions des députés et sénateurs, pour modifier le texte de 1958. Et pour les sénateurs, il ne faut toucher à la Constitution que d’une main tremblante…

Dans un premier temps, Gérard Larcher se montre « ouvert », espérant même aller « au bout ». Mais très vite, le président LR du Sénat rappelle ses lignes rouges, qui vont se durcir au fil des discussions. C’est notamment la représentation des territoires qui bloque. Pour la majorité sénatoriale, il faut au moins un sénateur par département, mesure qu’elle obtiendra.

« Le Parlement enquiquine Emmanuel Macron »

Pour Benjamin Morel, ce n’est pas tant la baisse du nombre de parlementaires que la volonté « d’accélérer le temps parlementaire, réduire la capacité d’amendement et la navette parlementaire » qui tend les choses. D’autant que « le Sénat existe par la navette ». « On avait une procédure accélérée quasiment généralisée », se souvient le professeur de droit public. D’autant qu’Emmanuel Macron menace de passer par référendum, si les parlementaires ne s’entendent pas, ce qui n’arrange rien.

Au fond, pour ce Président arrivé très vite au pouvoir, « le Parlement l’enquiquine ». « Quand il était ministre, Emmanuel Macron estimait qu’au Parlement, c’était des empêcheurs de tourner en rond », avance Benjamin Morel. « On a eu le sentiment, qu’ayant jamais été parlementaire, le président de la République n’avait pas une profonde considération du Parlement », corrobore Roger Karoutchi, qui ajoute : « Il a toujours considéré que le Parlement, c’était embêtant ».

« Il y a une grande incompréhension, un mépris et une grande tension »

C’est aussi le choc des cultures entre deux mondes politiques, l’ancien et le nouveau. « Quand vous tombez sur un Philippe Bas (ancien président LR de la commission des lois, ndlr), un Jean-Pierre Sueur (ancien président PS de la commission des lois) ou un Gérard Larcher, ce n’est pas le même monde. Ce n’est pas qu’une affaire de génération, c’est une affaire de formation. Il y a une grande incompréhension, un mépris et une grande tension », souligne Benjamin Morel.

Alors que l’examen de la réforme constitutionnelle commence enfin à l’Assemblée, fin juin 2018, l’affaire Benalla – on en parle dans le prochain épisode – viendra alors stopper de plein fouet l’examen du texte. L’exécutif la reprendra à la rentrée 2018, avec un nouveau tour de discussions. Avec les gilets jaunes, c’est le retour des tensions et la réforme est encore repoussée à 2019. Le calme revenu, les choses semblent alors avancer, on parle même de « deal ». Une fausse accalmie. « L’accord est proche », va jusqu’à dire Edouard Philippe, mais il renvoie en même temps la responsabilité sur la Haute assemblée, ne voulant pas reprendre les débats « pour constater in fine le désaccord avec le Sénat ». Gérard Larcher réagit aussitôt et parle de « renoncement » de l’exécutif, ne voulant pas porter le chapeau.

« Plus ça avançait et plus je disais à Gérard Larcher, ça ne se fera pas. Pour obtenir les 3/5, il fallait que le Sénat suive. Or il jouait tellement sur l’Assemblée… » souligne aujourd’hui Roger Karoutchi. Au final, cet échec arrange peut-être un peu tout le monde, les sénateurs, mais les députés aussi, ne voulant pas forcément se faire harakiri sur le nombre de parlementaires. Après moult péripéties, la réforme constitutionnelle n’aboutira jamais.

Lors des gilets jaunes et du covid-19, « on n’a pas mégoté, on a voté sans rechigner, même si on n’était pas d’accord »

Malgré ces tensions, les sénateurs LR sauront cependant se montrer constructifs lors des crises. « Sur les gilets jaunes, le covid, les textes d’urgence ont été votés sans problème au Sénat, sur des sommes considérables, alors que le quoi qu’il en coûte effrayait un peu la majorité sénatoriale », rappelle Roger Karoutchi, « on a été extrêmement coopératifs. Le Sénat a été de tous les rendez-vous de l’urgence, de la santé publique, du soutien aux entreprises. On n’a pas mégoté, on a voté sans rechigner, même si on n’était pas d’accord ». Mais là encore, les sénateurs auront le sentiment de ne pas être payés en retour. « Très vite, au bout de deux ans, on a eu le sentiment que clairement, on n’était plus dans la même conception de la relation », se souvient Roger Karoutchi. Deux mondes qui cohabitent et se regardent souvent avec méfiance. Les commissions d’enquête de la Haute assemblée vont illustrer ce rapport à l’exécutif, où le Sénat va apparaître comme un véritable contre-pouvoir, objet de notre prochain épisode.