Grand débat, conventions, enquêtes : les préconisations de la Cour des comptes pour améliorer et clarifier les dispositifs de participation citoyenne

Conventions citoyennes, enquêtes publiques, ateliers et jurys divers, ou encore grand débat national, ces dernières années les dispositifs de participation de la population à la décision publique se sont multipliés et imposés dans notre paysage institutionnel. Dans un rapport remis ce 16 septembre, la Cour des comptes identifie une série de limites dans le fonctionnement actuel de ces dispositifs d’association du public, et formule plusieurs recommandations « d’ancrer plus durablement la participation citoyenne dans les pratiques et le fonctionnement de l’État ».

Comme une mise en abîme, l’origine de ce rapport est la suite d’une demande formulée sur la plateforme de participation citoyenne des juridictions financières, pour contrôler la plateforme Agora. Il s’agit de l’application de participation citoyenne de l’État, à travers laquelle les Français peuvent interpeller le gouvernement ou donner leur avis sur les politiques publiques.

Disons-le d’emblée, les principales critiques des magistrats financiers sur le sujet ne sont pas budgétaires. Ils estiment que les coûts de l’ensemble de ces dispositifs sont « limités et maîtrisés ». Cumulés, ils représentent environ 60 millions d’euros chaque année, dont l’essentiel s’explique par les enquêtes publiques (50 millions d’euros).

Coût maîtrisé

Pour autant, la Cour des comptes considère que des améliorations en la matière seraient « bienvenues ». Elle évoque par exemple l’idée à court terme d’une plus contribution plus importante des maîtres d’ouvrage au financement des activités de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP). Ceci permettrait de prendre en compte les frais liés aux garants ou encore les frais d’expertise. Le rapport émet aussi l’idée d’une diminution du coût des conventions citoyennes organisées par le Conseil économique, social et environnemental (CESE)

Les deux premières, sur le climat et la fin de vie, ont coûté près de 5 millions d’euros chacune. Dédiée à la trajectoire des finances publiques, la quatrième, annoncée la semaine dernière, aura un coût prévisionnel de trois millions d’euros. Près de 150 citoyens y participeront. À l’heure actuelle, l’enveloppe annuelle dédiée aux conventions citoyennes, sous l’égide du CESE, représente 4 millions d’euros. Elle « couvre, pour l’heure, les besoins », observent les rapporteurs.

La Cour souhaite une obligation pour le CESE d’organiser une convention en cas de pétition qui lui serait destinée

En réalité, les remarques principales de la Cour des comptes touchent plutôt à la crédibilité de ces outils démocratiques. Les auteurs s’interrogent sur l’élément déclencheur de cette participation, en particulier dans le cadre des conventions citoyennes du CESE. Le rapport note que l’initiative « échappe pour l’heure aux citoyens », et il propose d’y remédier. Il recommande de déposer avant la fin de l’année 2028 un projet de loi, afin de permettre qu’une pétition – dont les conditions seraient à définir – entraîne automatiquement la mise en place d’une convention citoyenne sur le sujet concerné.

L’enjeu le plus important est sans doute la question de la prise en compte des conclusions des citoyens. La Cour des comptes estime qu’il s’agit d’une question « centrale ». Toutefois, lors de la prise de décision, sous forme d’acte réglementaire ou de texte législatif, « une obligation de reprise intégrale des conclusions des participations citoyennes serait une atteinte aux prérogatives des pouvoirs publics et des élus », rappellent les auteurs du rapport. La Cour plaide néanmoins pour davantage de pédagogie et de transparence. « Cela signifie mieux expliquer le choix effectué », explique le rapport, autrement dit préciser ce qui a été retenu ou non, et pourquoi. La Cour des comptes conseille de bien articuler la phase de consultation, citoyenne, et la phase de décision, qui relève du politique ou de l’administration, afin d’éviter toute confusion entre les deux.

Une gouvernance des conventions citoyennes qui doit être clarifiée

Le CESE en fait lui-même l’un des points à améliorer. Pour la troisième assemblée, il faut un mécanisme de redevabilité vis-à-vis de la population doté de règles claires, ainsi que d’un modèle de réponse des décideurs à destination des citoyens. L’expérience de la première convention citoyenne sur le climat a été un cas d’école sur la difficulté de traduire en acte les conclusions. Le groupe de retour sur cette expérience, a considéré que l’engagement d’Emmanuel Macron, de prendre compte les conclusions de la convention de façon quasi intégrale, a « crédibilisé la démarche » et « responsabilisé ses membres ». Le groupe admet aussi que cet engagement a été pris « sans référence à un cadre de droit » ou « à l’autonomie du Parlement ».

Un focus est fait sur la convention citoyenne sur les temps de l’enfant, qui s’est tenue de juin à novembre 2025. La Cour des comptes relève qu’à ce jour « aucun engagement du Gouvernement ou du Parlement n’a à ce jour été pris quant aux suites données aux travaux des conventionnels et aucun relais politique n’a été enclenché ».

De façon générale, la Cour des comptes émet aussi deux critiques à l’encontre des modalités des conventions citoyennes sous l’égide du CESE. Elle appelle à « favoriser une meilleure représentativité des panels de citoyens tirés au sort ». L’institution financière appelle aussi la troisième assemblée à « clarifier et alléger ses procédures entre ce qui relève de la participation citoyenne et ce qui relève des travaux usuels de ses élus ». Dernier élément : la gouvernance des conventions citoyennes doit aussi être clarifiée. Le groupe de retour sur l’expérience de la convention citoyenne sur le climat a mis le doigt sur la présence personnes issues de l’administration du ministère de la Transition écologique, ce qui pose la question d’un conflit d’intérêt.

« Manque de vision globale »

Au niveau national, le rapport produit par la rue Cambon souligne le manque d’une « vision globale des initiatives menées ». Il y a un « foisonnement de dispositifs » et aucun « pilotage de cette politique à l’échelle nationale », mettent en exergue les auteurs. Signe de la prise de conscience tardive au sommet de l’État : ce n’est qu’en 2020 qu’un ministre a été explicitement chargé de cette politique, avec l’élargissement du portefeuille du ministre des Relations avec le Parlement à la participation citoyenne. Le manque de pilotage et d’incarnation explique aussi, selon la Cour, la « portée limitée » de l’application Agora.

La Cour des comptes estime nécessaire de mettre au point rapidement un cadre méthodologique commun, afin de gagner en efficacité. « La crédibilité de la démarche vis-à-vis des Français comme sa capacité à améliorer la qualité de la décision publique nécessitent une clarification des textes en vigueur », encourage-t-elle.

Autre remarque formulée : les dispositifs mis en place par l’État, dans la consultation du public, sont « sous-utilisés ». Selon les auteurs du rapport, le développement des mécanismes de participation citoyenne doit aller de pair avec le recours aux outils développés en interne, garants selon eux d’une « méthodologie reconnue et transparente, ainsi que d’une rationalisation des coûts ».

Piqûre de rappel sur les cahiers du Grand débat

Plus de sept après le Grand débat national, l’expérience la plus massive de consultation citoyenne de l’histoire récente, la Cour des comptes s’interroge toujours sur l’héritage de ces deux mois de réunions et de contributions. Les chiffres des doléances recueillies parlent d’eux-mêmes : les comptes-rendus de 10 000 réunions, présence de cahiers citoyens dans plus de 16 000 communes, dépôt en ligne de près de deux millions de contributions, ou encore plus de 27 000 courriels. Le tout a été numérisé et figure aux Archives nationales. La Cour des comptes considère qu’il s’agit ici d’un « outil essentiel de captation des attentes des citoyens vis-à-vis de l’État » et qu’il « serait utile d’achever son exploitation pour constituer une base de données qui pourrait être utilisée comme référentiel dans le cadre des prochaines consultations citoyennes ». On imagine en outre les possibilités d’analyse de masse, avec l’intelligence artificielle.

Reste une question de mise à disposition de ce matériau, qui contient des données personnelles, pour les contributions d’origine numérique en particulier. La Cour préconise de réaliser dès cette année une étude évaluant la faisabilité et le coût de l’anonymisation des contributions, « afin d’alimenter les consultations citoyennes à venir et permettre son accès au public ».