Budget : Réduction du droit d’amendement et droit de veto à Bercy, ce que les propositions institutionnelles de Bruno Le Maire impliqueraient

Deux ans après avoir fait ses adieux à Bercy, Bruno Le Maire reste omniprésent dans le débat public. L’ex-ministre de l’Economie et des Finances, à la longévité record à ce poste, enchaîne les propositions. Son idée d’accueillir les enfants dès l’âge d’un an dans les écoles maternelles a été accueillie avec surprise, à tel point que l’intéressé a dû rétropédaler.

Dans une période de difficultés croissantes sur les finances publiques, l’ancien membre du gouvernement y est aussi allé de sa contribution s’agissant de la procédure budgétaire, un terrain qu’il connaît mieux, pour avoir été responsable des sept premiers budgets de la présidence d’Emmanuel Macron. Invité du Grand Jury sur RTL ce dimanche, émission en partenariat avec Public Sénat et Ouest France, Bruno Le Maire a posé sur la table quelques convictions fortes pour réformer une procédure qu’il considère comme « complètement obsolète ».

« Il faut réduire le pouvoir d’amendements des parlementaires sur ce budget », selon Bruno Le Maire

Selon lui, les difficultés budgétaires dans lesquelles la France reste empêtrée sont liées à la façon dont les textes budgétaires sont travaillés et votés dans les assemblées. « Ce que j’ai constaté, c’est que, chaque année, j’avais droit entre 70 et 100 milliards d’euros de propositions de dépenses supplémentaires, jamais d’économies », a-t-il relaté. Il en tire une conclusion assez radicale. « Si vous voulez vraiment être efficace, il faut réduire le pouvoir d’amendements des parlementaires sur ce budget », a-t-il recommandé.

Si les réflexions autour du mode d’emploi du budget ne datent pas d’hier, elles se posent avec une acuité nouvelle depuis la dissolution de 2024, et la fragmentation politique qui empêche la procédure parlementaire de suivre son cours habituel. « Il y a un débat qui anime depuis quelques années les chercheurs sur ces questions. Ne faudrait-il pas réduire les marges de manœuvre parlementaires en matière budgétaire pour rendre le dispositif plus efficace ? Les avis sont assez clivés », observe Thibaud Mulier, maître de conférences en droit public à l’université Paris Nanterre. Face à l’inflation du nombre d’amendements imposés, nombre de propositions tournent autour des délais dédiés à la discussion. Plusieurs idées en ce sens ont d’ailleurs germé sur ce sujet en début d’année, comme nous le relations en avril.

Une initiative parlementaire déjà « largement affaiblie » à l’heure actuelle par la Constitution

Cette fois, l’ancien ministre met le doigt sur la nature même des amendements, et leur bien-fondé lorsqu’ils sont déposés dans la partie dépenses du projet de loi de finances. Or, le gouvernement est loin d’être dépourvu d’outils, pour éviter que les équilibres d’un texte budgétaire dérapent. L’article 40 de la Constitution est un obstacle courant sur la route des députés et des sénateurs. Un amendement n’est pas recevable s’il a pour conséquence de diminuer les ressources de l’Etat, de créer ou d’aggraver une dépense. Les parlementaires sont réduits à seulement modifier la répartition des dépenses au sein d’une même mission budgétaire, ou alors à compenser une dépense par l’instauration d’une taxe équivalente.

« Bruno Le Maire priorise un intérêt qui est la continuité de l’Etat versus le travail démocratique, délibératif, déjà en soi largement affaibli par le texte constitutionnel, à l’article 40 et 47 [mise en œuvre du budget par ordonnances si le Parlement ne s’est pas prononcé dans le délai imparti, ndlr], et plus largement des dispositions dans la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) de 2001, qui confirment cet étau resserré », analyse Thibaud Mulier.

« L’article 40 est déjà assez radical pour le Parlement en la matière. Tel qu’il est pratiqué, c’est un équilibre subtil entre la nécessité pour les parlementaires de participer à réécrire le budget, mais d’un autre côté faire en sorte qu’ils ne viennent pas augmenter les dépenses sans les financer. Il y a eu une forte rationalisation de la procédure en 1958, largement au bénéfice du gouvernement », relève également Alexandre Guigue, professeur de droit public à l’Université Savoie Mont Blanc.

Un rééquilibrage qui doit être à la hauteur de ce dessaisissement

Le tour de vis supplémentaire pour lequel plaide Bruno Le Maire n’est pas sans poser des enjeux lourds sur la conception et la place du Parlement. « Le budget est central pour le fonctionnement de l’Etat, mais c’est le fondement des assemblées représentatives depuis des siècles. Il n’y a pas de taxe sans représentation. Délibérer, ce n’est pas seulement voter, c’est aussi une opposition d’arguments, qui passe par des amendements », rappelle Thibaud Mulier.

Dans son manifeste intitulé « Une autre France », Bruno Le Maire s’est montré plus précis sur son idée de réforme institutionnelle, notamment sur le rôle des parlementaires. Dans son esprit, « le Parlement aura pour fonction principale le contrôle des politiques publiques », tâche qui devrait occuper « la moitié du temps de travail de l’Assemblée nationale ». L’ancien ministre plaide pour une mise à la disposition des parlementaires de la Cour des comptes – ce qui est déjà en partie le cas, d’ailleurs. En contrepartie, « les choix budgétaires appartiendront de plein droit à l’exécutif » et « le pouvoir d’amendement sur le budget sera limité par le gouvernement, pour éviter la multiplication des propositions de dépenses », imagine-t-il. Une manière pour lui de faire cesser « le rite irresponsable de l’amendement le plus démagogique, de la dépense la plus spectaculaire ».

« Comment voulez-vous rendre responsable un acteur si vous ne lui donnez aucune capacité de l’être ? Le travail d’amendement est assez médiocre en matière budgétaire, car beaucoup de parlementaires savent que c’est perdu d’avance et qu’il faut flatter l’électeur. Cela n’incite pas à la responsabilité », considère Thibaud Mulier. Le constitutionnaliste note au passage que la proposition de l’ancien ministre reste imprécise, dans ce qu’elle implique au niveau de la réécriture de notre loi fondamentale. « L’idée néglige la mise en musique, l’équilibre des articles. Cela peut avoir des incidences en cascade et perturber le texte dans son ensemble », avertit-il.

Un ministre qui puise son inspiration à Londres ou Berlin

Avec un peu de recul géographique, la suggestion de Bruno Le Maire est moins révolutionnaire dans sa philosophie, tout en ayant à l’esprit néanmoins que nos voisins ont des fonctionnements institutionnels différents. « Si on fait du droit comparé, il y a des pays où les parlementaires ne peuvent quasiment pas déposer des amendements sur les dépenses. Ils peuvent avoir des discussions générales sur les grands agrégats de dépenses, ils ne les abordent même pas tous », décrit Alexandre Guigue, en citant notamment l’exemple britannique. Le Parlement se concentre sur les recettes, qui touchent au consentement à l’impôt, et donc à sa raison d’être. Et les dépenses sont pour ainsi dire la chasse gardée du gouvernement. « On constate que les parlementaires français passent plus de temps et déposent plus d’amendements sur le budget que leurs homologues proches », relève l’universitaire.

Bruno Le Maire ne s’arrête pas au Parlement dans ses propositions, et s’attaque au fonctionnement interne du gouvernement, en matière d’arbitrages. Il recommande de doter le ministre des Finances d’un « droit de veto », afin « qu’il puisse bloquer » les annonces de dépenses d’un collègue. L’ancien responsable de Bercy estime que ce système à l’allemande, ou à l’anglaise, est « indispensable ». « Quand vous vous êtes cassé la bibine pour faire 100 millions d’euros d’économies, et que le matin vous allumez RTL, et que vous entendez qu’un ministre fait 4 milliards d’euros d’annonces, très franchement c’est un peu décourageant », développait-il dimanche.

Que disent les textes de référence en Allemagne par exemple ? L’article 28 du règlement financier fédéral dispose que pour les « questions revêtant une importance financière fondamentale ou significative », « si le gouvernement prend une décision contre l’avis du ministre fédéral des Finances ou sans son vote, celui-ci dispose d’un droit d’opposition ». La Constitution, à l’article 112, précise que les dépenses qui dépassent les crédits autorisés, ou qui n’ont pas été prévues par le budget, « nécessitent l’accord du ministre fédéral des Finances ».

« Un veto influerait sur la mise en œuvre des politiques publiques »

Que se passerait-il en France si cette logique était calquée dans le quotidien du gouvernement ? « Ce serait un sacré bouleversement », se projette Alexandre Guigue. Le schéma actuel est par exemple marqué par la présence des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM). Placés sous l’autorité directe du directeur du Budget et du directeur général des Finances publiques, ils sont installés auprès d’un ou plusieurs ministres. « Ils ont un droit de regard, ils apposent leur visa pour certaines dépenses, c’est un peu l’œil du ministère des Finances. Mais ils ne contrôlent pas l’opportunité de la dépense », écrit l’universitaire. « Avec un système de veto, la dépense serait soumise à un contrôle préalable. Il y aurait une drôle d’inversion, comme une mise au sommet de la pyramide gouvernementale du ministre des Finances. Cela bousculerait notre architecture gouvernementale. »

Thibaud Mulier souligne que le gouvernement est normalement tenu par une cohérence d’ensemble, et un mécanisme de solidarité gouvernementale. « Cela s’appelle le cabinet du Premier ministre. Il y a systématiquement des arbitrages continuels qui sont faits, dans des réunions interministérielles. Quand ça bloque, cela remonte. Et en matière budgétaire, il y a les lettres de cadrage, les lettres plafonds, autant de dispositifs qui visent à faire un travail collectif d’arbitrage. Avec cette proposition de veto, on instaurerait, de fait, une sorte de pouvoir hiérarchique du ministère des finances. Et le veto influerait sur la mise en œuvre des politiques publiques. »

Au fond, les éventuels correctifs de notre système institutionnel seraient peut-être bien plus vastes que les deux propositions radicales émises par Bruno Le Maire. Pour poursuivre sur l’exemple allemand, d’autres pièces sont présentes dans une mécanique d’ensemble. Les partis s’accordent au préalable sur un contrat de coalition, et les motions de censures sont dites « constructives », puisqu’elles nécessitent pour ses partisans de se mettre d’accord sur un nouveau chef de gouvernement avant de provoquer la chute. « Le problème n’est pas financier. On est dans une crise politique. Le système français a été conçu pour forcer une majorité à être disciplinée, pas pour une situation de blocage total, où il n’y a aucune possibilité de constituer une majorité », conclut Alexandre Guigue.